lunedì 13 gennaio 2014

SOCIETA' MISTE E AZIENDE AUTONOME. NUOVE E VECCHIE FRONTIERE DELL'INTERESSE PUBBLICO. E DI QUELLO PRIVATO

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1. Corruzione, sprechi, casta e spesa pubblica: un pantano irrisolvibile che ha la capacità di distogliere l'attenzione dai problemi di fondo coessenziali alla spiegazione della crisi italiana. Con l'effetto-corollario di rafforzare, in base alla sovraesposizione mediatica dei fatti che emergono da una triste ed innegabile realtà, la strategia neo-liberista di proporrre lo Stato, il "pubblico", come una fonte inesauribile di queste patologie.

Il quadro che percepiamo, ovviamente enfatizzato dalla confusa esposizione dei giornali, che si gettano avidamente sulle premesse di ogni inchiesta delle procure (almeno nella fase iniziale; poi, spesso, se ne perdono le tracce), è certamente deprimente.
Proviamo un pò a determinare un quadro fenomenologico, cioè uno scenario descrittivo dello schema essenziale e costante delle patologie riscontrabili, che ci aiuti a trovare delle soluzioni. Naturalmente "a contrario".

2. Prendiamo una regione, una qualsiasi. 
E cominciamo dalla regione perchè è in realtà il "luogo" istituzionale dove sono compresenti (molto più che nelle "province"), i caratteri paradigmatici del fenomeno "spesa pubblica-corruzione-inefficienza", in effetti poi condivisi sia al livello locale-comunale che a quello centrale-statale
Gli adattamenti del fenomeno a tali diversi livelli istituzionali-territoriali passano per un quadro normativo in parte diverso, e di dimensione territoriale ed economica dell'interesse pubblico (teoricamente) perseguito, che, però, non sposta di molto le modalità del meccanismo, dato che i "principi" normativi sottostanti (potremmo dire "ispiratori") sono sostanzialmente gli stessi.
Allora, in questa ipotetica regione, in ogni regione, ci sono delle competenze amministrative, tendenzialmente (il limite è mobile e confuso), di programmazione-pianificazione delle funzioni gestionali-attuative dei comuni (art.118 Cost.) e, di tipo più operativo-realizzativo, (ciò è desumibile dal "confusionario" art.117, comma 3, Cost.), circa le  infrastrutture di maggior importanza economico-territoriale regionale (ad es; strade e porti "non" di interesse nazionale) .
A queste competenze corrisponde il relativo potere di spesa (art.119, commi 1 e 2, Cost.), alimentato da una parte di entrate proprie e da trasferimenti dello Stato: quesi ultimi in misura prevalente, ma, al tempo stesso, progressivamente soggetta a restrizione, in omaggio ai vari patti di stabilità interna che cercano di strozzare alla fonte questa capacità di spesa. Senza però intervenire sul regime giuridico che costituisce il motore e il propellente degli sprechi e delle incongruenze che andremo a esaminare.
Le competenze (nel caso regionali) sarebbero affidate, com'è naturale, a degli uffici "amministrativi" (art.97 Cost.: poi capirete perchè è usato il condizionale), disciplinati ormai dalla autonomia della stessa potestà legislativa regionale. Insomma, la configurazione degli uffici, in relazione alle funzioni configurate dalle competenze, dovrebbe essere tale da consentire di esercitare quelle competenze in modo da garantire il buon andamento e l'imparzialità dell'azione amministrativa.

3. Digressione costituzionale (potete saltarla, perchè è lunga e un pò complessa sul piano teorico).
Per definire la competenze regionali la Costituzione parla di "materie": queste non corrispondono, come concetto, alla logica  sequenziale "interesse pubblico - funzione (che lo persegue) - compito (che ne compone l'attività in sequenza) - ufficio (che svolge i compiti normativamente coordinati in modo da garantire l'efficienza dell'esercizio della funzione).
Le materie, come oggi formulate, equivalgono piuttosto ad una pluralità di funzioni-interessi pubblici, connessi tra loro, ma in modo non del tutto coerente e quindi gestibile. E questo a causa della sovrapposizione di differenziati interessi pubblici compresenti simultaneamente nella materia; ad es; quella "ambientale", o quella territoriale, o quella della "attività produttiva" di portata regionale: è difficile stabilire la pertinenza di  un interesse pubblico (astrattamente unitario), e della corrispondente funzione, ad una sola di queste materie in modo esclusivo e biunivoco
E non solo, ma gli stessi "compiti" complessivi rientranti in una materia, spesso, corrispondono, in modo sparso, "anche" a funzioni rientranti in una diversa "materia". Ad es; una pianificazione degli esercizi commerciali dovrebbe corrispondere a una coerente pianificazione del traffico, secondo parametri di compatibilità (la densità-dimensione degli esercizi commerciali di una zona urbana dovrebbe corrispondere alla viabilità-capienza di parcheggi aggiuntiva connessa alle nuove autorizzazioni). In sede di funzione pianificatoria commerciale si dovrebbero, dunque, considerare problemi urbanistici e dei trasporti che includono compiti propri di altre funzioni e...materie.
Questi aspetti, però, nella legiferazione regionale per "materie", accade che siano solo occasionalmente - e non organicamente- collegati: così l'aspetto preliminare del traffico e della qualità dell'aria con la funzione pianificatoria commerciale. Un problema ambientale, derivante dalle emissioni determinate dal traffico aggiuntivo di un piano commerciale, viene considerato episodicamente e frequentemente lo si disgiunge da una seria considerazione dell'aspetto viabilità-parcheggi.
 Ma non è questo (della pessima formulazione delle materie e della difficoltà conseguente, ben accolta dalle regioni, di legiferare in modo coerente con il quadro di tutti gli interessi coinvolti) il problema principale di cui ci occuperemo.

4. Il problema principale è che, a un certo punto, si è deciso che la "forma" della "società commerciale" fosse la migliore (o la più efficiente) per esercitare l'attività pubblica.
In origine, tale idea si collega alla finalità di privatizzare l'impresa pubblica, sottraendo repentinamente allo Stato l'esercizio diretto dell'attività economico-industriale. La giustificazione formale di ciò, secondo lo schema liberista imperante, è la riduzione del debito pubblico, supponendo che lo Stato sia sempre in perdita e che ciò aumenti il flusso dell'indebitamento pubblico annuale: sappiamo che non è così, nella realtà, dato che il deficit e l'aumento del debito, oltre certi livelli, non necessariamente connessi alla sua "sostenibilità" (ammesso che sia un concetto assoluto), è piuttosto dovuto all'affidamento ai "mercati" del finanziamento di tale indebitamento ed alla crescita cumulativa degli interessi che ne è seguita.
La trasformazione degli enti pubblici economici (L'IRI e le sue controllate in ogni settore industriale) in società (s.p.a.), serviva a creare lo strumento giuridico-economico per collocare presso gli investitori privati i relativi patrimoni e poteri di politica industriale: inclusivi di avviamento del "marchio" e della proprietà di vere e proprie società comuni controllate, nonchè del relativo know-how tecnologico, spesso frutto di investimenti che solo lo Stato si sentiva di sostenere, non comportandosi come un monopolista privato. Il tutto in connessione non solo con il  livello occupazionale diretto, ma anche con l'indotto occupazionale determinato dalla connessione col "territorio", e col relativo contorno di PMI, che la sola presenza dell'industria di Stato è atta a promuovere e mantenere nel tempo.
Simultaneamente alla logica della dismissione, si affermava, la spinta alla "riforma", apoditticamente assunta come modernizzatrice, delle forme dell'attività erogatrice di servizi pubblici degli enti locali. 
In precedenza, (come poterono poi constatare gli utenti di fronte all'aumento delle tariffe e della inefficienza da parte della gestione dei privati, concessionari o in società mista con gli stessi enti locali), questi servizi furono erogati essenzialmente in forma di "azienda autonoma".  Cioè da parte di organi corrispondenti funzionalmente agli enti pubblici economici, ma assoggettati a più stringenti vincoli di compenetrazione e di controllo (si diceva "tutela") da parte dell'ente pubblico locale. 
Le aziende autonome erano strutture di diritto pubblico, dotate di una certa maggior autonomia di gestione operativa rispetto alle comuni unità burocratiche, in ragione della natura tecnico-economica dei compiti da assolvere: infatti, più che emanare atti giuridici (autorizzazioni, licenze, atti di controllo) dovevano gestire strutture industriali che producevano servizi economicamente rilevanti, concludendo la relativa attività para-contrattuale con gli utenti. Ma erano pur sempre accuratamente disciplinati in modo da essere volti, in un modo verificabile da parte dell'ente locale e di organi pubblici appositi, al perseguimento dell'interesse pubblico collettivo (da qui la stessa fissazione delle tariffe solo in misura tendenzialmente volta a coprire i costi e con l'esclusione dell'obbligo di produrre profitti).

5. Ma le previsioni della "riforma" introdussero una estrema "elasticità" discrezionale nella costituzione di tali società: non solo in luogo delle aziende autonome, ma anche in corrispodenza dell'allargamento del concetto stesso di servizio pubblico.
Questo viene riassunto in una definizione che non lo fa più corrispondere alle sole attività economiche in cui il perseguimento dell'interesse pubblico era ritenuto, per tradizione secolare, essenziale, ma che lo connette a qualsiasi attività a rilevanza economica. In aggiunta a ciò, si ammette un ulteriore tipo di servizio pubblico, connesso a qualsiasi attività di interesse pubblico che il Comune, per realizzare qualunque suo fine, decida di intraprendere, senza più la predeterminazione, fatta dalla legge dello Stato, dei servizi pubblici "tipizzati".
Si realizza  quindi un sistema di servizi pubblici, e di corrispondenti forme societarie, estensibile a qualsiasi compito "sociale" rientrante nella sfera d'azione dell'ente locale.

Questo schema travolge il concetto di servizio pubblico, che, paradossalmente, a livello nazionale cadeva, invece, sotto i colpi degli obblighi comunitari di devoluzione al libero mercato. E al tempo stesso travolge il concetto di funzione pubblica e di ufficio amministrativo, sospingendoli verso una privatizzazione delle forme; aspetto che, in effetti, li sottrae al regime di costante corrispondenza delle scelte allo stesso interesse pubblico ed ai controlli che ciò comporta: ma anche i controlli dotati di reale efficacia vengono progressivamente aboliti, in particolare quelli preventivi di legittimità in funzione dell'ottimizzazione dell'interesse pubblico medesimo. Questa "costante corrispondenza", che è l'essenza della "funzione pubblica", viene relegata, a seguito di ciò, all'applicazione di meri criteri, rilevati a posteriori (cioè "a babbo morto"), di economicità e "efficienza". Ed il riscontro viene privato di un vero sistema sanzionatorio graduato che prevenisse (sul nascere) la stessa inefficienza e antieconomicità.

6. C'è in questa tendenza, rispetto a quella della dismissione industriale a livello statale, una contraddizione apparentemente inspiegabile, ma che ha a che fare con la maggior gradualità con cui si voleva espropriare le ben più attente comunità locali della proprie prerogative tradizionali: prima a livello comunale (e poi provinciale e regionale), la voluta confusione conettuale del sistema che ne deriva, estende strategicamente la sfera delle attività esercitabili nella "forma" propria dell'impresa, cioè la società commerciale. Tali attività, in buona parte, rimangono in realtà ascrivibili alla sfera dei compiti pubblici rientranti, in senso rigoroso, nelle stesse funzioni pubbliche, ma nella loro gestione vengono immessi "soci privati", a cui viene però riconosciuta una logica di profitto (in varie forme) che, in precedenza, non gravava sul costo stesso delle funzioni esercitata dall'ente pubblico.

In realtà, come constatiamo ai nostri giorni, e comunque negli ultimi anni, si ottiene un duplice risultato: l'attività sia economica che "pubblico-funzionale" dell'ente pubblico locale, (a cominciare dall'azienda autonoma ma predisponendo una formula aperta), diviene prima formalmente privatizzabile e poi progressivamente dismettibile
Quello che si era facilmente ottenuto a livello statale, esige una progressione camuffata a livello locale. 
Qui si instaura una sequenza, caratterizzata da una tumultuosa sovrapposizione di leggi "in nome dell'Europa", che vede dapprima un incontrollato fiorire di società partecipate che immettono i privati nell'azionariato delle trasformate aziende autonome e, parallelamente, la creazione di altre "imprese" miste pubblico-privato che non corrispondono a nessuna attività di rilevanza economica in precedenza svolta. 
Il tutto in ragione di una presunta maggior efficienza dei privati, sia gestionale che "finanziaria" (quest'ultima soltanto riesce piuttosto "credibile", visto che li si coinvolge per realizzare profitti, ma facilmente, se non scontatamente, in contraddizione con l'efficienza economica, visto che tende a realizzarsi essenzialmente in posizioni di monopolio naturale).

7. Al culmine di tale tendenza, lo schema viene persino esteso a compiti che a rigore, nella precedente organizzazione normativa degli enti pubblici (e dello stesso Stato), erano rientranti nell'ambito della ordinaria gestione degli uffici amministrativi in regime di diritto pubblico (la denominarono "esternalizzazione"). 
E ciò sia per attività preparatorie e organizzative preliminari all'esercizio delle funzioni pubbliche, sia per attività materiali destinate allo stesso ente pubblico ed a cui quest'ultimo aveva tradizionalmente sempre provveduto da sè.
In entrambi i casi (e specialmente il secondo), l'ente pubblico aveva operato, in regime di diritto pubblico, acquisendo la relativa manodopera e contribuendo al livello occupazionale, senza che ciò avesse mai provocato comprovati problemi di efficienza e di sprechi, come attestava il modesto livello della spesa pubblica (anche comparato con altri paesi) sostenuto a tale titolo, ma anzi sviluppando il coinvolgimento dei lavoratori a più bassa qualificazione in un più equo mercato del lavoro. A ulteriore conferma di ciò, si verificava che il rateo degli impiegati pubblici rispetto alla popolazione attiva non risultava patologico, essendo perfettamente in linea, anche nei precedenti decenni, con quello degli altri paesi europei (tanto che attualmente è persino più basso, ma, in compenso, registriamo sprechi e corruzione, principalmente proprio legati alle assunzioni ed al costo dell'attività di tali nuove "società")
Esempio della prima ipotesi, è lo svolgimento di funzioni di progettazione e pianificazione di opere pubbliche in vista dell'espletamento delle relative gare, attività che erano in precedenza svolte da uffici dello Stato (es; Provveditorati alle OO.PP. e Uffici del Genio civile, o altri che erano appositamente creati per un'agile e piuttosto economica "autoproduzione").  Esempio del secondo caso, la creazione di società per la gestione del personale (stipendi, contabilizzazione e regolazione finanziaria dei rapporti derivanti dall'applicazione dei contratti collettivi) o per la più minuta serie di operazioni legate alla struttura pubblica; es, pulizia e manutenzione degli edifici pubblici sede degli uffici.
L'effetto finale di ciò, - ribadiamo, giustificato da una presunta e non comprovata minor capacità dell'ente pubblico di fare quello che fino ad allora aveva sempre fatto, (tra l'altro dando luogo ad una spesa corrente che non risultava certo problematica)-, è una meno trasparente e incrementata compartecipazione dei privati alla percezione della spesa pubblica in aree in cui prima non aveva accesso o un accesso solo marginale.



8. La spesa pubblica, però, guarda caso, se non tende addirittura a lievitare ne risulta irrigidita (verso il basso); sia perchè queste nuove strutture "efficienti" coinvolgono il "durevole" contratto di società coi "fortunati" privati prescelti, - contratto di cui non ci si può facilmente liberare, quand'anche lo si volesse-, sia perchè la spesa stessa risulta assorbita dalla super-strutturazione di tutte queste "strane" società.  
Esse, infatti, danno vita a migliaia e migliaia di consigli di amministrazione - con esponenti sia privati, cioè dei gruppi economici divenuti "amici", sia designati dall'azionista pubblico con criteri piuttosto sfuggenti- di  amministratori delegati e direttori generali, retribuiti come manager privati del massimo livello; si presenta in aggiunta l'esigenza di distribuire profitti all'azionista privato...o di ripianare - a carico pubblico (statale: mediante trasferimenti) le eventuali perdite. 
E ci fermiamo qui perchè queste sono solo alcune delle implicazioni del sistema (come abbiamo visto in altra sede).

Sta di fatto che questo schema di gestione viene irresistibilmente trasmesso dal livello degli enti locali a quello delle regioni e poi degli stessi ministeri, riamplificando quella galassia societaria pubblica che si era devoluta ai privati con le "dismissioni" della parte produttiva-industriale in senso proprio, - e che mai come oggi si rivela quale strategica per il paese (incluso il sistema bancario!).
9. Per altro verso, lo stesso sistema viene progressivamente offerto come strumento di efficienza solo perchè "privato" nelle forme e nei profitti, rimanendo a carico dell'ente pubblico ogni sua anti-economicità e inefficienza (su cui la Corte dei conti, inutilmente privata del potere di controllo preventivo, non può far altro che prendere atto sconsolata). 
Ma il tutto, quand'anche prestatosi all'indebitamento per capitalizzare e...ricapitalizzare le inevitabili perdite, (mediante il credito di istituti bancari di sovente controllati dalle "fondazioni" derivanti dalla privatizzazione degli istituti bancari pubblici), presenta il "vantaggio politico" di consolidare una classe di amministratori in regime privatistico che gode di enorme capacità di consenso: le assunzioni di personale, a lungo e fino a una recente quanto pallidamente applicata riforma, si svolgono in totale discrezionalità sul libero mercato (della "clientela") e senza i famosi "concorsi" che, uffici pubblici e aziende autonome, surrogati dalle nuove società, erano invece obbligati a bandire (e per di più, nei limiti delle dotazioni organiche che erano fissate da norme pubbliche controllate, nell'applicazione, da organi dotati di potere di annullamento preventivo per violazione di legge).
E non solo: in una fase iniziale, proseguita poi, fino ad oggi, a macchia d'olio e con "astuzia", mediante sistemi di aggiramento "emergenziali" e ingegnosi, queste società, si ritengono prima esentate e poi comunque "meno assoggettate" - anche de facto e sfruttando la fine del sistema dei controlli a cui paiono, "stranamente", fatte apposta per sfuggire, quand'anche li si fosse voluti mantenere- al sistema di evidenza pubblica per l'affidamento degli appalti di fornitura e servizi o anche di opere pubbliche.

10. Delineato questo quadro e spiegato come esso abbia comportato l'estensione alle regioni di un modello contraddittorio, nato a livello "locale", vediamo come potrebbe funzionare la ipotetica azione della ipotetica regione.
Ad esempio si deve fare una autostrada (o altra infrastruttura) di rilievo regionale (sovracomunale ma non nazionale). Si fa dunque una legge regionale, con cui si costituisce una società apposita che dovrebbe provvedere alla sua realizzazione.
Successivamente, si dovrebbe provvedere all'affidamento in concessione della stessa ai privati; le due fasi non dovrebbero automaticamente coincidere nel senso che i realizzatori dell'opera non dovrebbero coincidere con il concessionario, salvo l'utilizzazione di particolari procedure (project financing), che però, va subito detto, non possono esaurirsi nella individuazione del socio privato della stessa società.

Subito si profila un problema economico-normativo di fattibilità: se tale società debba funzionare da mera stazione appaltante (della gara per individuare il realizzatore) o possa direttamente realizzare l'opera. 
Ma questo problema, se si osserva una certa logica, dovrebbe essere affrontato in relazione alla previa disponibilità di un progetto definitivo dell'opera, dotato di tutte le autorizzazioni e i nulla osta, necessari per tale tipo di opera, approvato già al momento della costituzione della società mista. 
Un probema non di poco conto, e ciò grazie a discipline europee non molto chiare ma sicuramente complesse ed alla connessione con problemi ambientali e di tutela paesaggistica, risolvibili, sul piano giuridico, secondo presupposti variabili e difficilmente stimabili in concreto (da cui inesauribili controversie giudiziarie), che però determinano il coinvolgimento di autorità diverse dalla regione.
In linea logica, dunque, la definizione della progettazione-autorizzazione (costituendo la base della gara per l'opera pubblica) consente la scelta selettiva e competitiva del soggetto realizzatore, da parte di una società mista costituita per tale sola fase preliminare.
Se non vi è chiaro, non preoccupatevi: è del tutto normale. Come è normale chiedervi perchè un ente pubblico territoriale non proceda, con i propri appositi uffici tecnici, direttamente a progettare e indire la gara d'appalto.
Sta di fatto che la realtà (europea del partenariato pubblico-privato e dell'efficienza), porta normalmente allo schema che stiamo faticosamente esaminando.

11. In questo schema, a monte, il socio, per realizzare questa (unica) fase di (pregiudiziale) progettazione - e connessa gestione della procedura autorizzativa- dovrebbe altrettanto essere scelto con una precedente gara che equivale, per presupposti e modalità, a quella che la regione potrebbe svolgere per il diretto affidamento della progettazione, senza costituzione di società mista: ma anche, e ormai sarà chiaro, senza costituzione di consigli di amministrazione e possibilità di fare assunzioni senza concorso (almeno per un recente passato che non si sa quanto tramontato).
 .
L'impresa realizzatrice, badate, data questa impostazione iniziale, non potrebbe coincidere con il socio della società mista (teorico progettatore), in quanto a questi è fatto (ovviamente) divieto di partecipare alla gara (dato il vantaggio enorme che ne deriverebbe nella formulazione dell'offerta).

Ma, sempre nella pratica, si verifica, non di rado, che la creazione della società venga fatta quando questa fase di progettazione-autorizzazione dell'opera non è completa. Talvolta neppure veramente cominciata: nondimeno il socio è spesso individuato in un gruppo economico che svolge attività nel campo della "realizzazione"; o magari c'è anche un socio finanziario puro (collegato in vari modi, che non vengono prudentemente accertati, con soggetti realizzatori).
Cioè la scoeità viene fatta "a prescindere", quando non ci sono neppure le idee chiare sui requisiti che dovrebbe avere un progettatore ("progettista", in concreto, sarà poi il professionista che ha i requisiti di qualificazione normativi e che è un dipendente del socio, ma non sempre...e mi fermo qui).
Ma allora non si comprende più bene non solo il vantaggio della costituzione della società; e ciò tranne il caso del project financing che, però, presuppone una certa preliminare definizione della fase progettuale, appunto incompleta, che non rende praticamente e giuridicamente praticabile la costituzione di una società mista (non avrebbe senso neppure economico; ma tant'è).

E non basta: la stessa fase di progettazione, nei vari stadi, di fattibilità, preliminare e definitiva, potrebbe (o dovrebbe, in un mondo ideale di enti dotati di qualificazioni professionali non solo sulla carta)  essere svolta dall'ufficio regionale competente, attivando appunto le sue competenze tecniche - e (auto)producendo un servizio per il quale, teoricamente, ha dei dipendenti qualificati che vengono pagati per svolgere compiti di quella specifica professionalità (se ciò non sia impedito da qualche subentrato standard di qualificazione "europea"). Se ciò non fosse concretamene e motivatamente realizzabile, allora, ribadiamo, la progettazione dovrebbe essere oggetto di una separata e preliminare gara per l'affidamento, in competizione tra gli interessati operatori privati, del relativo servizio "professionale" (privato).

Dunque: mancando questa fase preliminare di definizione della progettazione, una società "mista", costituita genericamente per la realizzazione dell'opera e per il suo affidamento in concessione, potrebbe procedere essa stessa alla progettazione, ma solo se la scelta del socio fosse originariamente conseguita ad una gara per l'individuazione di un soggetto idoneo per l'affidamento della progettazione.
Sembra un rompicapo, che rende comunque inutile la costituzione della società, ma non bisogna dimenticare: costituzione del cda, assunzioni e successive opportunità di svolgere affidamenti "elastici" da parte di tale società. E ciò per una durata (del contratto sociale) che spesso non viene commisurata alla reale operazione consentita, ma che la eccede di gran lunga.
12. In teoria, (sempre in teoria), poi, la società costituita senza una gara calibrata per la scelta del socio "progettatore", non potrebbe procedere alla distinta e successiva progettazione, potendo solo arrestarsi al ruolo di "stazione appaltante" applicatrice delle norme pubbliche sugli appalti per lavori pubblici.
Ciò che, appunto, in linea di legittimità dell'azione che può svolgere, equivale, come abbiamo visto a ciò che l'ufficio regionale poteva e doveva fare direttamente. Appunto.

E dunque, senza la utilità "politica" della stessa disponibilità di una società in se stessa, col suo strutturarsi e il suo potere di assunzione e di successivi affidamenti, non si comprenderebbe perchè non si proceda ad una normale serie di gare, senza la costituzione di alcuna società: di sicuro questa avrà inoltre richiesto una capitalizzazione da parte della regione che, data la prevedibile incertezza della fattibilità giuridica dell'operazione, in quanto impostata sulla segnalata vaghezza dei presupposti, non si comprende nemmeno se sia quantificabile in una misura piuttosto che in un'altra (non sapendo quale potrà essere la serie di attività di impresa lecitamente consentite).
La costituzione della società, comunque sia andata la questione della definizione della fase di progettazione (e della scelta del socio correlata), ha in più "consegnato" la regione ad un "cointeressenza" e vicinanza economica col privato, rendendola interessata a far superare a quest'ultimo tutti i problemi procedurali-permissivi che abbiamo visto: e questo a prescindere dalla prudente stima della fattibilità giuridica ed economica dell'operazione complessiva.
 (Riassumiamo. Le operazioni in cui si verifica questa "cointeressenza", naturale fra soci, ma che nel caso dell'ente pubblico dovrebbe conseguire ad una precisa m e motivata individuazione dell'interesse pubblico a costituire la società sono: delimitazione ottimale dell'oggetto della progettazione, suo affidamento, gestione della complessa procedura di autorizzazione plurima, fino all'approvazione di un progetto definitivo compatibile con tutte le prescrizioni autorizzative, successiva predeterminazione delle condizioni della distinta gara per la realizzazione, e poi, ulteriormente successiva selezione pubblica del soggetto concessionario dell'opera (salvo la contestualizzazione di questi due momenti nell'ipotesi di project financing, che però non è così scontata nei suoi presupposti di legittimo svolgimento, specie in relazione ad una società mista precostituita "a priori").

13. Ma non è finita la fenomenologia (irresistibile) della forma societaria per l'ente pubblico.
A tutto questo si potrebbe aggiungere, che l'ipotetica regione, (come accade spesso nella realtà), potrebbe  pure aver costituito, prima e indipendentemente (o dopo: accade anche questo) una distinta società di progettazione generale delle proprie opere pubbliche: una sorta di ufficio-progetti, con capitali privati e, però, anche pubblici, consiglio di amministrazione, direttori generali e assunzioni di personale (aggiuntivo a quello tecnico della regione stessa!).
Anche qui, questo tipo di società finisce in pratica per elaborare (soltanto) bandi di gara volti ad individuare i soggetti che effettuano la vera e propria progettazione. Qui spesso la costituzione della società si giustifica con il fatto che essa redigerà, cioè fornirà "consulenza" agli uffici regionali - o ad altra società regionale mista di "realizzazione"!- sia il bando di gara per la progettazione sia, poi, per il bando di gara per la realizzazione (o anche per quello del project financing).
Ma la pregressa costituzione di questa ulteriore società mista per la progettazione-consulenza sui bandi (e anche qui con profitti corrisposti ai soci privati e con tanto di cda e assunzioni), normalmente, in rerum natura (regionalis) non eviterà che la specifica società (quella di cui abbiamo parlato inizialmente), costituita con apposita legge regionale per quella "autostrada",  avrà alte probabilità di finire per affidare al socio privato la progettazione, la gestione della gara di realizzazione e magari anche la concessione finale (magari all'interno di una galassia di controllate da un unico gruppo, la cui "madre" potrebbe non comparire mai, controllate spesso appositamente costituite per tale operazione per agire nelle varie fasi).
E tutto ciò tranne, poi, vedersi annullata, su ricorso di un concorrente tagliato fuori, una o l'altra fase dell'operazione; e, spesso, proprio l'originaria costituzione della società (priva di un vero senso, tecnico ed economico), cosa che travolgerebbe tutti gli atti di affidamento e di scelta eventualmente posti in essere prima dell'intervenuto annullamento giurisdizionale. 

14. Messa così, stante la complessità estrema delle norme da aggirare, cosa che rende più agevole, per "sfinimento", l'aggiramento stesso, pare una corsa ad ostacoli.
E che porta i protagonisti, privati e pubblici, a lamentarsi, rispettivamente, i primi della impossibile burocrazia e i secondi della invadenza dei "giudici".
Ma dimenticano che ciò è accaduto mica perchè fosse obbligatorio seguire quella via: è accaduto perchè si è scelto di fare così. E si è scelto di fare così perchè si vuole, da un lato la sicurezza dei profitti, dall'altro un vantaggio politico non indifferente, insito nelle modalità prescelte dell'operazione (come abbiamo ampiamente visto).
E fatta questa scelta, poi, le probabilità di mandare in porto tutta l'operazione, utilmente per l'interesse pubbico degli utenti (noi: che magari vorremmo non finire su strade dissestate e trafficate nel recarci al lavoro), non sono molte. Anzi, data la sequenza spiegata, erano prevedibilmente pochissime. E avrebbero dovuto saperlo.In teoria. Però il solo intraprendere la modalità "societaria" dell'operazione assicura in progress dei profitti e dei vantaggi politici: tra l'altro, quand'anche la progettazione e/o la scelta del socio risultassero illegittime, la pubblica amministrazione dovrà corrispondere al privato un risarcimento che tende ad equivalere ai costi sostenuti ed ai profitti sperati

Ma se poi un giudice penale, o anche il giudice amministrativo, intervengono ad accertare la illiceità-illegittimità dell'operazione, strepiteranno che "in Italia non si può fare nulla" e che bisogna abolire il giudice amministrativo e limitare la strapotere dei p.m.

15. E, guarda caso, mentre l'Europa continua, da decenni, a sfornare norme che rendono questa situazione praticabile (perchè il pubbilco è brutto, anche solo nel "nomen" e il privato è il rappresentante del vero padrone della efficienza e della società tutta, il fulgore del "mercato"), e a prendersela se non si privatizza abbastanza, questo sistema "efficiente" attinge a piene mani nella provvista delle risorse pubbliche e, anzi, inducendo il settore pubblico a prendere a prestito dal settore bancario privato. Proprio per realizzare queste operazioni dette, €uropeisticamente, di "partenariato".
E nonostante tutto, oggi più che mai, risuonano voci del massimo livello politico che individuano nel controllo giurisdizionale il problema da risolvere. "Abbattendo" i giudici.
Meno male che "loro" hanno capito tutto!

Ma se si provasse a ricreare tante belle aziende autonome, escludendo la forma societaria ed applicando tale formula alle fasi materiali di realizzazione ed esercizio delle attività economiche di preminente interesse pubblico?
Ma avete idea di quanti risparmi aggiuntivi e di quanta casta e sprechi in diminuzione si potrebbero ottenere?
Naturalmente la corruzione non scomparirebbe (questa è pura utopia neo-liberista), ma se ne avrebbero molte meno occasioni e, soprattutto, sarebbe legata a fasi che, oggi, sono più difficili da scoprire e che, invece, verrebbero ricondotte ad un regime che le rende molto più rischiose e, quindi, meno convenienti.
Certo di questo si potrebbe parlare molti più in dettaglio. E non è detto che non lo faremo.
Ma oggi,  a quanto pare, spira tutt'altra aria.

11 commenti:

  1. In effetti, la vera "fonte di corruzione" è ravvisabile proprio in questa gestione privatistica che riguarda non solo l'affidamento al privato dell'appalto dell'opera o del servizio (che è anche normale, anche se spesso si sono esternalizzati, soprattutto per quanto riguarda alcuni servizi, funzioni che potevano essere esercitate dal personale pubblico, con costi inferiori), ma anche la costituzione dell'ente cui affidare la procedura di individuazione del contraente.

    Sì, tutto questo credo sia incoraggiato dall'Europa. Al riguardo, mi permetto di contribuire con un piccolo corollario soffermandomi sul fumoso istituto dell' "in house providing". Una creazione "tutta europea" e peraltro non legislativa ma, se non ricordo male, giurisprudenziale. Questo istituto è quello che legittima la costituzione di un ente "spurio" per l'individuazione dei contraenti “qualora l’ente locale (amministrazione aggiudicatrice) eserciti sulla persona di cui trattasi un controllo analogo a quello da esso esercitato sui propri servizi e questa persona realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano”.
    In altre parole: una sorta di amministrazione “indiretta”, nella quale la gestione del servizio, in un certo senso, resta saldamente nelle mani dell’ente concedente, attraverso un controllo assoluto sull’attività della società affidataria la quale, a sua volta, è istituzionalmente destinata in modo assorbente a operazioni in favore di questo” (TAR Campania, Sez. I, 30/3/2005 n.2784).

    Ora: onestamente e personalmente, fatico a capire i vantaggi di questa "amministrazione indiretta". Un ente privatistico interamente partecipato dallo Stato e soggetto allo stesso controllo esercitabile su una Pubblica amministrazione (bella definizione: come a dire, è giorno ma deve anche essere notte), in cosa è "migliore" rispetto ad un centro di responsabilità amministrativa pubblico interno all'Amministrazione stessa??? Si dice che deve provvedere "in house", senza fare la gara, ma di fatto enti costituiti in questo modo non hanno risorse proprie, o meglio le acquisiscono -se non erro- tramite gara!!! E allora, di cosa stiamo parlando?

    Ma se proprio vogliamo evitare inutili parole, basta -forse- un nome su tutti: CONSIP. L'istituto è molto elogiato da alcuni (vedi Piga: http://www.gustavopiga.it/2012/la-mia-consip-e-quella-di-oggi-rimpianti-ricordi-speranze/ ), ma anche molto criticato da altri (vedi commenti allo stesso Piga, e -a titolo di esempio- anche questo: http://www.sivempveneto.it/vedi-tutte/18776-il-ruolo-della-consip-e-report-quegli-appalti-pubblici-assegnati-alluomo-che-finanziava-i-politici). Insomma, perché i centri di responsabilità amministrativa, a loro avviso, funzionavano "per forza" peggio?
    Mi sembra connesso al tema, e credo sarebbe utile da approfondire.

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    1. Assolutamente connesso al tema e assolutamente d'accordo sulla questione "in house". Bravo, come al solito: sei promosso a pieni voti (a differenza di molti espertoni che tracimano nel blablabla, senza voler o poter andare al fondo del problema).

      Il "controllo analogo" rende teoricamente inspiegabile la sua diffusione (come l'AVO o è inutile o è dannoso).
      Ma, anche se non ho voluto ulteriormente complicare la trattazione con questo difficile argomento, lo ho in sostanza illustrato (specie sul fronte delle esternalizzazioni, con tendenza irresistibile, poi, a competere sul mercato "esterno"), e ho indicato il vero "scopo" di tutta questa ri-strutturazione (comune, a fortiori, anche all'in-house providing)

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  2. Sulle società in house Lorenzo ha ragione, eppure nonostante sia grave il fenomeno, quello delle società pubbliche lo è ancora di più, perchè le società in house sono a partecipazione pubblica totale, mentre il partenariato si distingue proprio per la presenza del socio privato, nel primo caso si tratta di una longa manus dell'amministrazione, nel secondo caso di un soggetto completamente autonomo dall'amministrazione stessa.nel primo caso si applicano norme pubblicistiche (ad esempio molte disposizioni delle varie spending review, tra cui quella sulla limitazione dei compensi agli amministratori, hanno trovato applicazione per le società in house ma non per le società pubbliche), nel secondo caso ancora oggi non è chiaro quali norme si applichino, privatistiche o pubblicistiche? pare tutte e due con un miscuglio incomprensibile che da luogo ad abusi e inefficienze nel migliore dei casi, se non a risarcimenti del danno astronomici.

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    1. E c'hai ragggione anche tu...che d'altra parte sei una "tecnica" della materia :-)
      Per le "in house" si ha SOLO il vantaggio della informalità gestionale (assunzioni e potenziali aggiramenti disciplina gare, comunque più...realizzabile): non il trasferimento di risorse pubbliche, in forme plurime e irresistibili, a gruppi privati

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  3. Quanto alla correttezza della tua analisi basta vedere il caso della ARCEA, una società pubblica creata dalla Regione Lazio (on. Storace) per la realizzazione e gestione della rete autostradale del Lazio. Una società che dopo essere stata costituita, con gara per la scelta del socio privato, non ha più potuto, di fatto, continuare a funzionare in base alle originarie previsioni di statuto perchè la Comunità Europea è intervenuta dicendo che in quanto organismo di diritto pubblico non poteva procedere direttamente a realizzare le opere ma dove a sua volta indire gare di appalto per affidare la rerlizzazione a terzi. in sostanza: i soci privati chiedono i danni, e li ottengono (43 milioni di risarcimento al Consorzio 2050 e 25 milioni ad Autostrade), la progettazione che doveva essere realizzata in convenzione nell'ambito del rapporto societario subisce una lievitazione di costi (da 16 a 40 milioni di euro ), e i soldi - dopo infiniti contenziosi - per iniziare l'opera non ci sono (v. http://www.lestradedellinformazione.it/site/home/rubriche/le-nuove-strade/articolo12124.html).

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  4. "eh ma il probbbbblema sono le aziende/pubbliche/degli/amici/degli/amici/che/è/tutto/un/magna/magna".....
    Perché se una azienda va sempre in perdita chiude e lo Stato invece deve essere come una azienda , altrimenti non è giusto, perchè lo Stato è come una azienda oltre che come una famigli (quindi ricordiamo ogni famiglia è come uno Stato) e quindi lo Stato non deve fare impresa e non deve curarsi dei clienti o delle clientele.

    Giusto?











    Questa è la summa del pensiero liberista alla "Nando Mericoni" che va per la maggiore. E Nando Mericoni non rappresenta mica la dabbenaggine SOLAMENTE italiana!
    E ricordiamolo, i libbbberisti della scuola Nando Mericoni sono i massssssimi studiosi dell' operatore economico (e non solo!!) "razzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzionale"

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    1. Il problema è che anche le fregnacce sono importate e gravano sul deficit CAB; e sono fregnacce che per definizione deprimono la domanda interna. Basta vedere il formiglioso di stasera (intendo anche per pochi minuti di un mantra sostanzialmente monotematico) che ancora non ha capito cos'è la spesa pubblica nella dinamica del PIL, il suo effettivo andamento e la sua influenza sul livello di occupazione.

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  5. Un bellissimo post, oltretutto assai opportuno; l'ACAM - ex municipalizzata spezzina multiutilities, da luglio 2001 trasformata in SpA - è la perfetta esemplificazione di quello che scrivi: assunzioni massicce di personale con finalità "trasversali", ricorso a consulenze esterne record (12,3 milioni di euro spesi in 4 anni), allargamento a 13 società controllate - in Italia e persino in Polonia - con relativi Consigli di Amministrazione e una gestione a "conduzione familiare" dell'azienda hanno portato la società di Via Picco alla richiesta di ristrutturazione del debito lo scorso luglio.
    Le cifre più attendibili parlano di un "buco" che supera i 500 milioni di euro ed è allo studio la possibilità di "spalmarne" una parte attraverso la TARES, fermo restando l'inevitabile ricarico sulle bollette di acqua, gas, ecc. e la messa in cassa integrazione per 800 lavoratori (4 ore a settimana, a rotazione).
    Nel frattempo il dissesto finanziario di ACAM ha fatto precipitare il capitale sociale - passato da 120 a 27 milioni - e cagionato rilevanti perdite sui patrimoni dei Comuni, con quelli della Spezia e Sarzana che hanno perso rispettivamente 20 e 7 milioni di azioni.
    E' superfluo far notare come alla quasi totalità delle persone sfugga l'effetto combinato saturazione/svuotamento operato dalla legislazione comunitaria rispetto a quella nazionale, un effetto che mi ricorda la felice "metafora del cuculo" che evocasti in quel di Pescara.

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  6. Caro Orizzonte48, sono un tuo assiduo lettore, grazie per il tuo impegno quotidiano di approvvigionamento di armi e munizioni contro la propaganda mainstream. Ti scrivo oggi perché questo tuo articolo mi ha spinto ad ''attivarmi''. Nel mio comune(provincia di Roma) si è passati da un azienda autonoma ad una spa a capitale pubblico. Questa Multiservizi spa gestisce lo smaltimento dei rifiuti, gli ausiliari dei parcheggi a pagamento, i canoni delle farmacie comunali ed una miriade di servizi per strutture comunali, , dalle mense agli addetti alle pulizie. Il bilancio di questa nuova ''forma'' societaria è quello da te egregiamente scritto in questo articolo. Il deus ex machina dell'azienda nella scorsa tornata elettorale ha preso mille preferenze(un enormità se si pensa che i politici di vecchia data in un comune girano sulle 500/600), dico solo che essendo stato rappresentante di lista ho potuto assistere durante lo scrutinio al suo passaggio per le sezioni nelle quali intimava i presidenti a non far mancare i voti dato che i ''suoi'' erano stati debitamente pre-contati...ci siamo capiti... Per questo personaggio non si è potuta applicare neanche l'ineleggibilità secondo il TUEL dato che non risulta come dirigente ma come semplice collaboratore, nonostante tutti sappiano nel mio paese che è lui che fa le assunzioni e che ''coordina'' il personale. Questa persona sarà il prossimo candidato sindaco della fazione che attualmente amministra nelle comunali di Maggio. Il punto è che che tutta l'opposizione civica locale non punta il dito sul vero nodo della questione come si fa giustamente in questo articolo. Tutti urlano contro i disservizi(raccolta differenziata nemmeno al 20%, ausiliari del traffico ceduti a signorotto locale, sempre più palesi buchi nel bilancio) e il clientelismo. Dato che ho i mezzi(giornalino locale, contatti con forze politiche civiche ed associazioni) voglio porre nel dibattito della campagna elettorale che si farà di qui a maggio il tema della convenienza di un ritorno ad un'azienda autonoma. Quello che chiedo al mio armaiolo di fiducia(te orizzonte... ;D) su quali tasti dovrei battere. Molto l'ho capito da me, ma ho alcune domande che devono avere una risposta per formare un opinione locale dove vige la più totale ignoranza. Per esempio ci sono ostacoli giuridici al ritorno ad un azienda speciale? la disciplina complicata dell'in house providing cozza con questo ritorno? come faccio a spiegare all'uomo della strada che gli obiettivi si raggiungono più facilmente con l'azienda autonoma? facendo ricerche in proprio ho letto che le municipalizzate ''vere'' godono di un regime fiscale migliore...è vero?oppure c'è ma per qualsiasi capitale organismo a capitale pubblico? grazie ancora Orizzonte.

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    1. Ti ringrazio per la fiducia, ma mi chiedi "troppo": non posso istituzionalmente fornire consulenze di questo tipo. Nè, nel dettaglio della selva di norme vecchie e nuove, mi sarebbe agevole darti una risposta senza un serio studio che è, appunto, ciò che mi è precluso...Purtroppo per fare questioni di questo tipo, il costo di un avvocato è un passaggio inevitabile...

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    2. Grazie lo stesso Quarantotto!

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