mercoledì 8 marzo 2017

CORTE COSTITUZIONALE, DIRITTI FONDAMENTALI E VINCOLO ESTERNO– ASPETTANDO GODOT? (1)

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Questo lungo articolo di Francesco Maimone richiede una pubblicazione in due parti per una migliore ponderazione da parte del lettore. 
Ho aggiunto taluni links e taluni passaggi ulteriormente esplicativi, sempre in dialogo con l'autore, per rendere ancor più coerente il post con l'analisi economica del diritto pubblico svolta in questa sede. Il risultato è di estremo interesse, storico ed anche in termini di bilancio complessivo del discorso qui svolto (e la lettura dei links agevola questo aspetto essenziale).
Le note saranno "visibili" integralmente - per motivi di format - solo a pié di pagina della seconda parte.
Ma l'invito è a "concentrarsi" sugli snodi del discorso e a farne tesoro per pervenire ad una consapevolezza sempre più diffusa e dettagliata della gravità della crisi in cui ci troviamo: a partire dalle possibilità di tutela costituzionale dei fini "sovrani", democratici, che caratterizzano la nostra Costituzione "del lavoro".


CORTE COSTITUZIONALE E TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI SOCIALI – ASPETTANDO GODOT?

Al posto degli uomini abbiamo sostituito i numeri
e alla compassione nei confronti delle sofferenze umane
 abbiamo sostituito l’assillo degli equilibri contabili
Federico Caffè



1. Allorché i diritti fondamentali sociali non ricevano in prima battuta la dovuta tutela dell’azione integratrice ed obbligatoria del “legislatore” (per mancata o parziale attuazione degli stessi), si pone il problema della loro concreta “giustiziabilità”, intesa come effettiva tutela in sede processuale [1]. Nel nostro ordinamento, tale compito è affidato in ultima istanza alla Consulta, organo deputato ad esercitare, tra l’altro, il sindacato (accentrato) di conformità delle leggi ordinarie e costituzionali alla Carta fondamentale (art. 134 Cost.).
Orbene, per evitare di incorrere in troppi infingimenti, bisogna sin da subito avvertire, come ha fatto autorevole dottrina, che “… la Corte Costituzionale non ha speso molte energie in proposito; e non perché non le siano capitate le occasioni favorevoli…”, nella convinzione pessimistica che “… il capoverso dell’art. in esame (N.d.R., art. 3, comma II, Cost.) esprime un principio le cui probabilità di realizzazione sono direttamente proporzionali alle probabilità di mutamento della classe egemone[2] (così Romagnoli nel "lontano", ma significativo, anno 1975).
Concetti analoghi erano stati espressi con toni alquanto severi già nel 1955 da Lelio Basso allorché, senza giri di parole e con la radicalità di pensiero democratico che ne hanno contraddistinto la figura, aveva paventato che la Corte Costituzionale, da organo di propulsione democratica, potesse diventare un organo di freno ed elemento di conservazione[3].
La storia non avrebbe purtroppo smentito i due insigni giuristi. Ciò in quanto in materia di concreta tutela dei diritti sociali la Corte Costituzionale sembra essersi avvalsa nel tempo di diverse tecniche argomentative e decisionali che, sotto diversi profili, non possono che destare le gravi perplessità di cui si cercherà di dar conto.
Nella materia che ci occupa, infatti, ed anche in tempi non ancora caratterizzati dal pieno dispiegamento egemonico del diritto eurounitario, è possibile individuare una serie di pronunce della Corte contenenti “indicatori patognomonici” che, nella loro concettualizzazione, hanno subìto negli anni una definitiva consacrazione. Se ne riportano di seguito, de jure condito, gli esempi più significativi che hanno scandito gli ultimi cinque decenni della vita repubblicana, per poi cercare di trarre alcune conclusioni de jure condendo.

2. Ad un anno dalla dalla sua prima udienza, con la sentenza n. 3/1957, l’obbligo a carico dello Stato di veder applicata una politica di pieno impiego previsto dall’art.. 4 Cost. veniva degradato dalla Corte Costituzionale a mera “affermazione sul piano costituzionale della importanza sociale del lavoro che, senza creare rapporti giuridici perfetti, costituisce un invito al legislatore a che sia favorito il massimo impiego delle attività libere nei rapporti economici”. L’esordio non era francamente dei più felici.
2.1 Con la successiva pronuncia n. 78/1958, invece, dichiarata l’illegittimità costituzionale del c.d. imponibile di manodopera a carico dei conduttori di aziende agricole o boschive, la Corte ha sancito il carattere prevalente delle ragioni della libertà di iniziativa economica privata di cui all'art. 41, comma I, Cost., rispetto a quelle “ineffabili” del diritto al lavoro di cui all'art. 4, comma I, Cost., le quali, nella relativa ratio decidendi, non venivano di fatto nemmeno prese in considerazione.

2.2 Forse anche sulla scorta dell'apodittica affermazione secondo cui “il concetto di limite è insito nel concetto di diritto[4], in materia di diritto di sciopero (art. 40 Cost.), con le sentenze nn. 123 e 124 del 28 dicembre 1962 la Corte Costituzionale ha limitato il diritto al solo sciopero c.d. economico e nel solo ambito del rapporto di lavoro privato, escludendone i dipendenti pubblici. In quella occasione Lelio Basso vedeva purtroppo confermato il timore espresso nel ’55, tanto da aver affermato senza mezzi termini che
La Corte Costituzionale ha sempre rivendicato a sé la natura di corpo politico prima ancora che di corpo giudicante e, come tutti i corpi politici, è soggetta a subire l’influenza del momento politico. La Corte Costituzionale … oggi sembra a poco a poco orientata verso quella che è la funzione tradizionale delle Corti Costituzionali che è funzione nettamente conservatrice[5].

2.3 In merito al diritto all’istruzione obbligatoria, ancora, la Corte, se ha riconosciuto la immediata precettività dell’art. 34 Cost. ove rende obbligatoria e gratuita l’istruzione inferiore per almeno per 8 anni, con la sentenza n. 7/1967 (il cui principio sarebbe stato rinsaldato con la sent. n. 106/1968), ha però affermato che la gratuità si esaurisce nella messa a disposizione dei locali e del personale insegnante, mentre lo stesso diritto non si estenderebbe sino alla pretesa di avere forme di assistenza dirette a facilitarne il godimento (come, per esempio, la fornitura di libri di testo, i mezzi di trasporto etc.) [6].
Per proseguire, in materia di licenziamenti individuali, con la sentenza n. 81/1969, attraverso il rinvio a “fattori di equilibrio economico-sociale che … consigliano, nel determinato momento, l’adozione, nell’interesse generale” di leggi che riservano ai lavoratori occupati nelle piccole aziende un trattamento peggiorativo rispetto agli altri, la Corte non ha ritenuto di poter estendere la disciplina della tutela reale in favore dei dipendenti impiegati presso aziende con meno di 35 dipendenti.
A voler essere estremamente clementi, ed a parziale discolpa della Corte, si può forse ritenere che le pronunce citate possano aver rappresentato solo “errori di gioventù” di un organo divenuto operativo solo nel 1956 e che è stato posto a presidio della legislazione di uno Stato italiano il quale, con la Costituzione del ’48, si presentava radicalmente trasformato nelle sue strutture istituzionali e, soprattutto, nel concetto inaudito di democrazia che si proponeva di realizzare.

3. E’ però negli anni ’70 che la Corte Costituzionale, adottando il c.d. principio di gradualità anche in tema di tutela e realizzazione dei diritti sociali [7], ha iniziato ad immettere nell’ordinamento concetti non qualificabili più come casuali e la cui eco che si sarebbe via via protratta ed aggravata.
Con riferimento al diritto all’assistenza e alla previdenza (art. 38, commi I e II Cost.) [8], le “effettive disponibilità finanziarie” e le “esigenze di bilancio” sono state assunte per la prima volta in modo esplicito come presupposto della necessaria gradualità degli interventi legislativi [9]. Tali diritti soggettivi, godendo di copertura costituzionale, sarebbero sì tutelati, ma solo con riguardo al loro “contenuto essenziale [10].
Paradigmatica, al riguardo, risulta la sentenza n. 125/1975 sempre in tema di diritto all’istruzione (per bambini non vedenti), con la quale la Consulta, pur di fronte a interessi di indubbio rango primario, ha sostenuto che l'adempimento degli obblighi di cui all’art. 34 Cost. “… come dei principi della scuola aperta a tutti e di gratuità dell'istruzione elementare e media ... debbono essere adempiuti nel quadro degli obblighi dello Stato secondo una complessa disciplina legislativa e nell'osservanza dei limiti del bilancio”.

3.1 Le pronunce citate ed i concetti di cui sono intrise, a quasi trent’anni dall’entrata in vigore della Carta fondamentale, evidentemente non potevano più imputarsi ad un “rodaggio istituzionale” della Corte
Come ha infatti rilevato Massimo Luciani, iniziava a porsi proprio in quegli anni, sul declinare dei “Trenta Gloriosi” (succedutisi alla seconda guerra mondiale...):
Non bisogna dimenticare, in proposito, che si tratta degli anni in cui si innestanoi prodromi delle svolte epocali”: le direttive chiave, antesignane della “suggestione manipolatrice del monetarismo di matrice friedmaniana, diventavano la lotta all’inflazione e l’orientamento alla competitività estera.
Il vento dell’ideologia neo-ordoliberista, trainato nel vecchio continente dal “sogno europeo”, cominciava semplicemente a spirare sulle democrazie sociali del secondo dopoguerra. E la Corte Costituzionale non si faceva trovare impreparata all’appuntamento.

4. Gli anni ’80, pertanto, hanno visto il giudice costituzionale continuare nel proprio trend allo scopo di limitare il ricorso a “sentenze di spesa”, finendo così per privilegiare le esigenze di bilancio pubblico a scapito dei diritti fondamentali.
In tal senso, con la sentenza n. 142/1980, ed in relazione agli artt. 36, comma I, e 38, comma II, Cost., la Corte affermava che “la progressiva esclusione dal computo dell'indennità del punto di contingenza, ad un triennio dall'entrata in vigore della normativa del 1977 che l'ha sancita, non arreca offesa in misura censurabile da questa Corte”, avvertendo al contempo che “nel futuro l'esclusione stessa, in difetto di congrue compensazioni, rischierebbe di determinare squilibri più gravi di quelli già in atto”. 
Ciò avrebbe dovuto persuadere i reggitori della cosa pubblica a por mano in un domani anche non mediato ad adeguati bilanciamenti”.
In materia di diritti sociali, nel frattempo, si fece strada in via generale - attraverso assunzione implicita della regola del “ragionevole” e del “possibile” di matrice tedesca [12] - una giurisprudenza che ribadiva una gradualità delle riforme le quali comportino oneri per la finanza pubblica, e tanto in modo da consentire il contemperamento tra le opposte esigenze e secondo i criteri rimessi alla discrezionalità” del legislatore [13].

4.1 Non bisogna dimenticare che in quel frangente storico si rafforzava sempre più la falsa convinzione secondo cui, a dire di Giuliano Amato, si sarebbe “… andati troppo in là nell'entità delle spese e in quella degli apparati di governo preposti alla loro erogazione…[14]. Giudizio nel quale sembra riecheggiare il rimprovero rivolto agli italiani di aver vissuto “al di sopra delle proprie possibilità”, anticamera di quel necessario ritorno “alla durezza del vivere” che T. Padoa Schioppa avrebbe anni dopo ricordato al Paese.
Insoddisfacenti dovevano perciò rivelarsi i rimedi apprestati dalla Corte alla mancata (ed improbabile) risipiscenza dei “reggitori della cosa pubblica”. Pertanto, sempre in tema di taglio della contingenza e dell'indennità integrativa speciale, con riferimento all'art. 36, comma I, Cost., la Corte non solo non metteva più in discussione la legittimità della misura, ma con la sentenza n. 34/1985 avvertiva che “i lavoratori dipendenti non sono … i passivi spettatori della vicenda in esame, in quanto incisi da una disciplina che si limiti a privarli di una parte – sia pure esigua – delle loro spettanze; ma risultano cointeressati alla soluzione dei problemi del costo del lavoro in genere e della "scala mobile" in particolare”.

4.2 Allo stesso tempo, in occasione della sostituzione di un meccanismo di perequazione automatica delle pensioni con uno meno favorevole, sempre in relazione agli artt. 36, comma I, e 38, con la sentenza n. 349/1985 la Corte affermava che “nel nostro sistema costituzionale non è interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata, anche se il loro oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti”.
I favolosi anni ‘80, all’insegna di quelle che la dottrina [15] (Pegoraro) ha definito “catene monitorie” - cioè sentenze di rigetto limitate a rivolgere ammonimenti anche accorati al legislatore (si veda la sentenza n. 534/1989), oltre che agli stessi lavoratori, come si è visto – hanno contribuito in modo decisivo al consolidamento dell’ordoliberismo e all’affermarsi del vincolo esterno dispersivo della sovranità.

5. Negli anni ’90, e senza soluzione di continuità sino alla situazione odierna, le condizioni di perenne urgenza finanziaria non potevano che indurre la Corte costituzionale ad adottare un ovvio e sistematico self restraint in materia di sentenze additive di prestazione, nonché ad autolimitare ulteriormente le “sentenze onerose”. 
Ne doveva conseguire che, pronunciandosi in tema di diritto alla salute (art. 32 Cost.), con la decisiva sentenza n. 455/1990, la Corte cogliesse l’occasione per inaugurare la stagione dei c.d. “diritti finanziariamente condizionati”, ritenendo che “al pari di ogni diritto a prestazioni positive, il diritto a ottenere trattamenti sanitari, essendo basato su norme costituzionali di carattere programmatico impositive di un determinato fine da raggiungere, è garantito a ogni persona come un diritto costituzionale condizionato dall'attuazione che il legislatore ordinario ne dà attraverso il bilanciamento dell'interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra nella sua opera di attuazione in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone al momento[17]
Il bilanciamento, come si vede, è, per implicito ma scontato presupposto, consentito dall'accettazione definitiva, apodittica e priva di ogni riflessione sul suo fondamento economico, dell'idea della scarsità delle risorse "monetarie" dello Stato: questa in effetti era sì una condizione congiunturale in concreto sostenibile, ma era resa operante solo previa adesione incondizionata, - da parte della stessa Corte (siamo ormai nel 1990 e nella fase "acuta" del vincolo monetario del c.d. SME "ristretto")-, a teorie economiche e, più che altro, a istituti giuridici (vincolo di fissità del cambio e "indipendenza" della banca centrale), che, sul piano costituzionale risultavano clamorosamente extratestuali e evidentemente derivanti da fonti europee: quelle che avevano imposto i relativi istituti e che derivavano strettamente dalla sovrapposizione dell'ordoliberismo al sistema socio-economico costituzionale, oggettivamente orientato alle teorie di Keyens e Kaldor, nella testimonianza dei lavori preparatori e dello stesso "consulente" Caffè.
Si era cioè compiuta una "costituzionalizzazione sovrappositiva", rispetto al modello costituzionale, che aveva fatto di teorie economiche estranee al modello del 1948, un alveo di principi ormai ritenuti "supremi" al di fuori non solo del processo di revisione costituzionale, ma dello stesso filtro dell'art.11 Cost.
Gli economisti non si sono avveduti di questa "sovrapposizione", e probabilmente non disponevano degli strumenti e della predisposizione a rilevarlo, ma, di fatto, la Corte aveva operato una scelta di tipo tecnico-(macro)economico che è potuta passare per mera "dichiarazione" e "rilettura" di principi costituzionali fondamentali che, invece, proprio tecnicamente, erano connotati da incompatibilità economica con le affermazioni (di merito tecnico) su cui la Corte andava costruendo la costituzionalizzazione del "vincolo esterno".

5.1. Tanto per far intendere il clima di incomprensione in cui allora (come oggi) versava la giurisprudenza costituzionale, l’allora Presidente della Corte, G. Conso, ebbe modo di affermare che “la copertura finanziaria [è] una garanzia globale, a tutela com'è di tutti i princìpi, di tutti i valori, di tutte le norme costituzionali, perché, se salta tale copertura, va in crisi l'intero sistema, con il baratro del dissesto di bilancio che finirebbe per travolgere tutto[18], aggiungendo con tono grave che “se … la situazione si fa drammatica perché è cambiato il panorama di fondo, si impongono risposte diverse dal consueto: non si può, cioè, continuare tra polemiche e discussioni, senz'altro accettabili in una situazione normale, non quando essa diventa tale da mettere in crisi l'intero sistema. In un contesto così minaccioso l'art. 81 deve riprendere la posizione centrale che gli compete: in qualsiasi modo lo si voglia intendere, la contingenza attuale impone di interpretarlo nel modo più rigoroso”.
5.2 Di conseguenza, in tema di perequazione dei trattamenti di previdenza sociale, con la sentenza n. 99/1995 la Corte continuava a ribadire che “esiste il limite delle risorse disponibili, e che in sede di manovra finanziaria di fine anno spetta al Governo e al Parlamento introdurre modifiche alla legislazione di spesa, ove ciò sia necessario a salvaguardare l'equilibrio del bilancio dello Stato e a perseguire gli obiettivi della programmazione finanziaria. Spetta al legislatore, nell'equilibrato esercizio della sua discrezionalità e tenendo conto anche delle esigenze fondamentali di politica economica (…) bilanciare tutti i fattori costituzionalmente rilevanti”.

5.3. Un siffatto orientamento era stato anticipato da una parte della dottrina giuspubblicistica che, con F. Merusi, si era spinta a sostenere che “le prestazioni de[bba]no essere erogate nei limiti della spesa prevista e i diritti alle prestazioni debb[a]no essere compatibili con le disponibilità di spesa dell'ente erogatore del servizio[19].
E ciò in una più ampia dimensione dell’ordinamento legata al riconoscimento del “valore” costituzionale della stabilità monetaria [20], di cui avrebbe costituito l’espressione più importante l’art. 3A (oggi art. 3, par. 3, TUE) del trattato di Maastricht, volto a specificare che l'obiettivo principale della politica monetaria e di cambio era quello “di mantenere la stabilità dei prezzi e, fatto salvo questo obiettivo, di sostenere le politiche economiche generali nella Comunità conformemente al principio di un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza”.
5.4. Lo stesso orientamento si era fatto strada negli studi di diritto costituzionale con la svolta del Convegno AIC del 1991 nel corso della quale spiccavano le relazioni di G. Amato e di G. Bognetti aventi ad oggetto la “costituzione economica”. Entrambi gli studiosi, infatti, erano pervenuti ad un esito volto a giustificare una presunta centralità costituzionale del mercato [21].

5.5 Poste tali premesse assurte ad autentici dogmi, riduzioni in materia pensionistica [22], “necessità di influire sull’andamento tendenziale della spesa previdenziale al fine di stabilizzare il rapporto tra di essa e il PIL[23], blocco della rivalutazione delle pensioni fondato sulla “più complessa manovra correttiva posta in essere di volta in volta dal Parlamento, nel quadro degli equilibri di bilancio…[24], ragionevole bilanciamento “dinamico” di valori ed istanze contrastanti con riferimento alla dimensione economica [25] sono diventati un martellante refrain sempre all’insegna della sottoprotezione dei dirittisociali, riflesso di una cultura sempre più orientata ad additare acriticamente il Welfare come “causa” della spesa pubblica (ritenuta per definizione sempre eccessiva) e quindi, della “crisi” permanente [26].
Di recente, ed a seguito della modifica dell’art. 81 Cost., con la sentenza n. 10/2015 (anticipata dalla pronuncia n. 88/2014), la Corte Costituzionale ha promosso il c.d. pareggio di bilancio da limite esterno, utilizzato in sede di bilanciamento, a vero e proprio vincolo (e norma, agli effetti pratici, alla pari con quelle "supreme" della stessa Costituzione) cui le proprie decisioni devono ritenersi addirittura soggette.

6. Non bisognerebbe, peraltro, entusiasmarsi troppo per alcune formule utilizzate dal giudice costituzionale al fine di dimostrare che una tutela dei diritti sociali (e fondamentali tout court), al fondo, debba pur sempre essere garantita. Formule che, forse pregevoli nelle intenzioni, si sono rivelate però sterili all’atto pratico e sintomo di una battaglia di retroguardia.
Ci si riferisce da un lato al concetto di tutela dei diritti sociali nel loro nucleo essenziale considerato come irrinunciabile e, dall’altro, alla c.d. teoria dei controlimiti
 La ratio nonché la funzione della formale nonché (ad oggi) apparente “endiadi garantista” sono identiche e quantomeno coevo è “stranamente” il loro conio, seppur in contesti istituzionali non ancora del tutto definiti come quelli attuali.

6.1 Quanto alla tutela del nucleo essenziale del diritto [27], sussistono infatti enormi incertezze circa l’individuazione dei casi in cui ricorre una violazione di tale principio, dal momento che la Corte non ha mai specificato in concreto (né mai, si ritiene, avrebbe potuto farlo prendendo le mosse da un ragionamento “atomistico”) quale sia il contenuto minimo della situazione giuridica protetta.
Al riguardo, si può concordare con la dottrina (Modugno) sul fatto che “… se la enucleazione del contenuto essenziale delle disposizioni costituzionali … è opera soprattutto, ma non solo, della giurisprudenza costituzionale, si potrebbe ritenere che essa rientri in genere nell’operazione di interpretazione degli enunciati normativi e di ricostruzione delle norme. Persiste tuttavia una notevole differenza…L’operazione ermeneutica è rivolta a cogliere il significato essenziale degli enunciati costituzionali; ma il giudizio che fa assorgere quest’ultimo a principio supremo è un giudizio qualificativo e valutativo che va oltre la semplice interpretazione, è prodotto di un intuitus mentis. Non v’è dubbio che nella enucleazione del “contenuto essenziale” di un enunciato costituzionale si ha una riduzione del suo contenuto semantico. Ma l’enucleazione di questo contenuto essenziale non si esaurisce in tale riduzione, ma presuppone un articolato processo di costruzione …” [28].
Difatti, con l’ancoraggio della tutela nei limiti del nucleo essenziale, non rappresentando quest’ultimo qualcosa di predeterminato, si corre il pericolo che lo stesso vada determinato di volta in volta dalla Corte persino oltre i propri compiti interpretativi, tanto da poter essere l’irragionevolezza - tecnico-economica, dando la "teoria" per scontata e acquisita, e nonostante le evidenze della scienza economica sui limiti di tale "teoria"- dello stesso bilanciamento cui il giudice partecipa, a poter cagionare la lesione dello stesso contenuto essenziale che si vorrebbe costituzionalmente garantire [29].
Ancor più chiaramente, sul versante della (forse inconsapevole) assunzione di responsabilità della Corte in ordine alla validità di teoria economiche controverse e soggette a profonde critiche che percorrono l'intero arco della storia della scienza economica:
“… il bilanciamento della Corte non può che risolversi essenzialmente, anzi esclusivamente, in una valutazione della situazione economica presente e in una previsione di quella futura: un bilanciamento quindi decisamente orientato da considerazioni di “fatto”, anziché da canoni di controllo “tipizzati”. E dunque sensibilmente lontano dall'essere ben temperato...” (O. Chessa) [30]. Insomma, al fondo, da considerazioni prettamente di carattere politico. 
ADDENDUM: Sorge anzi una domanda: ha mai la Corte verificato le previsioni contenute nei "titoli" delle leggi di "bilanciamento" sacrificale dei diritti fondamentali (previsioni enunciate di crescita, di "risanamento fiscale", di sostenibilità dei limiti di indebitamento da parte del sistema sociale e industriale) - e pertanto l'attendibilità delle proprie affermazioni- nella loro inesattezza reiterata rivelata dal PIL e dagli stessi conti dello Stato? 
Si è mai posta il problema dell'ormai conclamato fallimento delle politiche di "austerità" predicate da decenni ed accompagnate dalla sistematica contraddizione di un rapporto debito pubblico/PIL che si accresce con l'intensificazione di questi "risanamenti" e di queste "riforme" dovute alla fedeltà agli impegni presi con l'Unione €uropea?
Non scorge il parallelismo tra quanto accade in Italia e gli esiti dei "salvataggi" che si svolgono in Grecia, condotti con la stessa "ideologia" economica che è ostinatamente applicata in Italia?

6.2 Quanto invece al secondo corno della citata endiadi garantista, è noto che, una volta spalancata la porta dell’art. 11 Cost. alle “termìti comunitarie[31] mediante l’ormai tralaticia affermazione del c.d. primato del diritto comunitario su quello nazionale [32], l’esigenza delle Corti Costituzionali di delimitare i rapporti con la Corte di Giustizia Europea si è fatta via via più pressante.
Dal canto suo, la Corte costituzionale italiana con la sentenza n. 183/1973 (nota come sentenza Frontini) ha rivendicato a sé il compito di verificare la compatibilità del diritto comunitario con i principi fondamentali dell'ordinamento italiano e con i principi inalienabili della persona umana. La pronuncia, tuttavia, è stata foriera anche di un clamoroso e stratificato equivoco (v. infra) dal quale non poche conseguenze ne sarebbero purtroppo derivate a danno della nostra sovranità popolare.
Si tratta, in sostanza, di una pronuncia il cui principio può dirsi ormai consolidato [33] e che si ricollega a quella che è stata definita appunto teoria dei controlimiti, per indicare la frontiera invalicabile oltre la quale non potrebbe spingersi il processo di integrazione del nostro ordinamento in quello comunitario (muovendo dalla strana ipotesi, dal punto di vista squisitamente macroeconomico, che i "rapporti economici" siano un mondo magicamente separato dai "rapporti etico-sociali, civili e politici"!). La Consulta ha ammesso (troppo a cuor leggero) la prevalenza dell’ordinamento comunitario su quello statale, a patto che quest’ultimo non violi i principi fondamentali e i diritti inalienabili garantiti dalla Costituzione italiana.
 
Tuttavia, anche con riferimento a detta teoria, ancor più che per la problematica del contenuto essenziale dei diritti fondamentali, di fronte alla gravissima compressione di sovranità democratica subita dal Popolo italiano a causa degli ingravescenti vincoli europei, i principi enunciati si arrestano alla pura forma: una teoria, così come storicamente elaborata, che per Massimo Luciani sarebbe “… bella da enunciare, ma difficile… da applicare…, in breve una sorta di arma finale, che c’è per non essere mai utilizzata[34].

16 commenti:

  1. Articolo favoloso. Meriterebbe di essere dato alle stampe.
    Complimenti all'autore.
    M.

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    1. Sì ma "quali" stampe?
      Di certo, in questa sede sarà letto da molte più persone, appartenenti a diversi ambienti e livelli "culturali", rispetto a qualsiasi altra forma di pubblicazione di tipo ufficialmente scientifico (cioè classificato...et transeat).

      Quanto ai grandi media, mi parrebbe impensabile, per le ragioni tante volte esposte: il tacchino non si mette in forno da solo (tranne che non sia un elettore italiano frastornato dalla grancassa mediatica. Appunto).

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  2. Grazie, Francesco.

    Direi che Lelio Basso sullo storico ruolo reazionario della Corte Costituzionale è definitivo.

    Possiamo forse desumere un'incompatibilità strutturale tra il parlamentarismo di genesi liberale con il secondo comma del terzo articolo?

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    1. Proprio definitivo non si può dire: dato che Basso come giurista e attento osservatore potè anche assistere a una certa evoluzione della giurisprudenza costituzionale. Che condusse ad una significativa apertura proprio sul punto da lui criticato nel 1955, cioè sui "titoli" del legittimo diritto di sciopero (aperture peraltro riviste in senso restrittivo dal legislatore negli ultimi anni).

      Se poi l'istituto delle "corti costituzionali" in sè abbia funzione sempre "nettamente conservatrice" è questione argomentabile e piuttosto complessa: sono delle forme avanzate di garanzia, tipicamente a presidio di democrazie che si pongono il problema del limite intrinseco del gioco elettorale e della formazione delle maggioranza. In tal senso indispensabili per la democrazia sostanziale.

      Ma sono al tempo stesso "al livello" del gioco degli interessi politici, tipicamente espressi nella legislazione.
      E questo porta infiniti problemi che sono connessi alla matrice squisitamente politica delle nomine: una soluzione non inevitabile (e che risente, in parte qua, dell'influenza dei sistemi di nomina delle democrazie "liberali" anglosassoni. Cioè un non completo sganciamento genetico del giudice dal "monarca", legiferante e governante in proprio nome).

      Nel caso di una Costituzione così avanzata come la nostra, non paradossalmente, una funzione "conservatrice" (non "reazionaria") sarebbe addirittura benvenuta in linea logico-istituzionale: il problema è stato qui l'opposto, cioè la funzione adeguatrice e evolutiva è stata condotta in base a considerazioni di fatto (da "intuitus mentis", più che indicazioni testuali e sistematiche della Carta), in un quadro di "novità" costituito dalla enorme pressione dei principi espressi via via dai trattati.

      Insomma, il problema è l'aderenza all'art.11 Cost., quale concepito nei lavori preparatori della Costituente, unito alla normale tendenza dei giuristi a non padroneggiare i principi economici se non "per sentito dire" del mainstream politico di volta in volta dominante.

      Rammento al riguardo le parole di Barcellona citate da Arturo e riportate ne "La Costituzione nella palude":
      "quando il potere è saldamente in mano alle potenti lobby degli affari e della finanza, dei circoli mediatici e della manipolazione delle informazioni, i giuristi si abbandonano al cosmopolitismo umanitario e si arruolano nel "grande partito" delle buone intenzioni e delle buone maniere; magari fornendo una inconsapevole legittimazione al mantenimento dello stato di cose esistenti".

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    2. NON SONO UN GIURISTA MA ..

      Intrigante l'esposizione documentale di Francesco che focalizza il ruolo storico della Corte Costituzionale nel Bel Paese che – non dimentichiamo – ha eletto il “luigino” primo presidente effettivo della nascente Repubblica che - oltre la nomina a senatore a vita di Trilussa e quella di Toscanini, che ne rinunciò la carica – nella scrupolosa osservanza di tutte le istituzioni ha determinato qualche paradosssale problema ad “una Costituzione così avanzata come la Nostra” quale – solo un esempio – l'inaugurazione dei “GOVERNI DEL PRESIDENTE” di Giuseppe Pella, allevato a liberismo e monetarismo, nel 1953 di trasversale unità nazionale.

      Saranno forse stati gli ingenui ed evangelici sentimenti di assoluzione e redenzione espressi da qualche dossettiano nei passi verso l'urna e nelle votazioni parlamentari ..
      Ai posteri quale sentenza poco oltre la celebrativa titolazione toponomastica di strade e piazze e di qualche istituto scolastico a eminenti statisti.

      Ma una domanda sgorga selvaggia: come può una Costituzione, ripeto, così avanza come la Nostra - e mi viene da aggiungere profondamente economica - essere amministrata, coltivata, applicata da cittadini che tutto conoscono tranne l'abecedario algebrico dell'economia e in primis la “teoria dell'indipendenza delle banche centrali”?

      Risposta superflua, come i peli tranne quelli che dovrebbero stare sulla testa, con la potente arma della zia T.I.N.A.

      Tiremm innanz !!

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    3. La domanda è legittima.
      In realtà non è la "non conoscenza" dei principi economico-scientifici il problema, ma la loro accettazione, implicita e mai verificata, secondo un'unica "scuola" di pensiero.

      In realtà, - come dimostrano gli scritti di Luciani e, a suo tempo, Giannini e Mortati, ovviamente Basso, in seguito Guarino (per citare i più eminenti)-, volendo attenersi ai canoni interpretativi giuridici rigorosamente "normali", le soluzioni ottenibili sarebbero, e sono, ben altre e più aderenti alla visione chiaramente espressa dai Costituenti.

      A cominciare dalla natura meramente enfatica dell'effettività del diritto al lavoro, escludendo l'esistenza di un obbligo di politiche di pieno impiego.

      La riprova? Le dichiarazioni di Carli degli anni '70.
      Persino un economista che più istituzionale non si può, poi divenuto il formulatore del "vincolo esterno", si rendeva conto che cambiare il concetto di moneta e teorizzare la "scarsità di risorse" (quello che Ciampi chiamerà "statuto monetario" e gli ordoliberisti direttamente "ordine"), avrebbe innescato "un meccanismo che tenda a relegare verso il fondo della scala gli obiettivi dello sviluppo e della piena occupazione, cioè ad invertire le scelte accettate dalla generalità dei popoli e dei governi in questo dopoguerra".

      Il che è un clamoroso paradosso giuridico, ma NON politico.

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  3. Alla Corte,composta di giuristi che conoscevano quale fosse la volontà dei costituenti e quindi l' interpretazione autentica della Costituzione ,è mancato " il rispetto e la fedeltà alle istituzioni che si manifesta attraverso il dissenso""importante per il progresso dell' Umanità" .Con una Corte Costituzionale ,che ha agito nel modo descritto nel post,il non poter "fare come" la Germania ,portando all' esame della Corte trattati e provvedimenti sospetti confliggere con la Costituzione,è stata quasi una fortuna :avremmo corso il rischio di aggiungere al danno dei trattati pure la beffa d' una loro "santificazione"tramite una sentenza

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    1. Tragicamente realistico, purtroppo...

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  4. Oltre alla citazione di G. Conso, mi pare interessante quella di un altro ex presidente della Corte in relazione ai rapporti tra costituzionalismo e democrazia:

    Un equivalente del ‘colpo di Stato’ si verificherebbe se i giudici pretendessero di imporre un proprio indirizzo politico o se gli organi di garanzia non adottassero il metodo del bilanciamenti dei valori e dei principi corrispondenti e dessero tutela illimitata ad uno di essi . Invece della ‘tirannia della maggioranza’, si affermerebbe il ‘governo dei guardiani’ o la ‘tirannia dei valori’, ugualmente in contrasto con l’essenza del costituzionalismo…” [G. SILVESTRI, Popolo, populismo e sovranità. Riflessioni su alcuni aspetti dei rapporti tra costituzionalismo e democrazia, in Scritti in onore di Lorenza Carlassare, a cura di G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi, Napoli, 2009, 1998].

    Il discorso mi pare che faccia il paio con l’osannato pluralismo sezionalista, anticamera del relativismo.

    L’essenza del costituzionalismo (art. 3, comma II, Cost.) non potrebbe essere più chiaro. Eppure si parla di “governo dei guardiani” con riferimento al ruolo della Corte e addirittura di “tirannia dei valori”. Sul punto, mi pare che Bazaar si sia espresso…

    La citazione mi sembra un buon viatico per il prosieguo

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  5. Purtroppo mi pare escano pienamente confermate le osservazioni di Andreoni, ossia da un lato la presunta scarsezza delle risorse, che sarebbe “il presupposto fattuale del bilanciamento” (A. Giorgis, La costituzionalizzazione dei diritti all’uguaglianza sostanziale, Jovene, Napoli, 1999, p. 171), non viene accertata, tanto meno con una qualche attività istruttoria; dall'altro il bilanciamento non viene compiuto.

    Semplicemente, quando il legislatore gioca questo jolly, “nulla di preciso aggiunge la Corte su come vadano individuate ed apprezzate le esigenze finanziarie. Esse possono essere tanto “generali”, riferite cioè al bilancio dello Stato, che “particolari”, condizionate dalle dotazioni delle singole strutture amministrative. Qualche accenno alla regola della copertura finanziaria, oppure alla “giusta tendenza ad un equilibrio economico-finanziario”, sembra esaurire l’argomento. Il fatto è che la Corte appare del tutto passiva rispetto alle scelte del legislatore, al punto di accreditare una presunzione di legittimità basata sull’ipotesi che tali scelte “hanno presumibilmente tenuto conto delle effettive disponibilità finanziarie delle diverse gestioni e dell’esigenza d’un graduale sviluppo del sistema previdenziale ce ne garantisca la copertura”. […]
    “Gradualità” e “esigenze di bilancio” non sono dunque test di giudizio ma, tutto all’opposto, valgono da giustificazioni stereotipate delle scelte che il legislatore può compire: il richiamarle serve di solito alla Corte per chiudere il giudizio, con una formula che fa salvo l’uso, da parte del legislatore, di un margine di discrezionalità particolarmente ampio nel determinare l’erogazione delle prestazioni pubbliche
    ”. (R. Bin, Diritti e argomenti, Giuffrè, Milano, 1992, pagg. 111-12).

    Insomma, mi pare siamo davanti a un fiat autoritario, una dichiarazione di stato di eccezione, che la Corte non intende sostanzialmente discutere. La cosa curiosa è che anche la dottrina che in pratica ne condivide le soluzioni denuncia questa prassi, con l’illusione che siano separabili. Poi vengono ad agitare lo spettro di Schmitt in relazione alla Brexit. Ah, già, ma ora ci sono il nuovo art. 81 e il “rispetto dei vincoli europei” a esorcizzare certi demoni. A crederci.

    Un ringraziamento a Francesco anche in previsione della seconda parte. :-)

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    1. Grazie per aver segnalato "anche" Bin (ma sempre del 1992: poi ha firmato per il sì http://www.ilfoglio.it/politica/2016/05/24/news/professori-e-costituzionalisti-tutti-i-184-nomi-che-hanno-firmato-il-manifesto-del-si-alle-riforme-96478/)

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    2. Grazie a te Arturo. In effetti Bin non l'ho nemmeno considerato date le sue attuali posizioni.

      Un nutrito gruppo di costituzionalisti (il discorso vale anche per gli economisti), tra cui si potrebbe - come sappiamo - annoverare anche Zagrebelsky, da un certo momento in poi hanno subito un qualche strano shock qualificato dal Presidente come "strabismo".

      Potenza del liberismo

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    3. A onor del vero "l'eurostrabismo" è anch'esso un contributo concettuale-sintetico dovuto allo stesso Arturo e da me riportato senza il relativo link in questo post:
      http://orizzonte48.blogspot.it/2014/07/napoli-11-luglio-2014-riscossa-italiana.html

      Forse Arturo, l'impareggiabile filologo, può ritrovare l'originale più "efficientemente" di me all'interno del blog...

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  6. Allora a Cesare quel che è di Cesare :-)

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  7. In merito ai "controlimiti", mi permetto di segnalare il commento di Francesco Farri sulla recente ordinanza n. 24 del 26 gennaio 2017 della Corte Costituzionale:
    http://www.rivistadirittotributario.it/2017/02/06/principi-supremi-dellordinamento-italiano-prevalgono-sul-diritto-europeo-dalla-corte-costituzionale-italiana-pronuncia-storica-sulla-effettivita-dei-controlimiti/
    Naturalmente, chiedo scusa in anticipo se sono troppo "fuori tema" o se per caso dell'ordinanza in questione si è già discusso in altro post.

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