ACCERTAMENTO DELL'IMPATTO REGOLATORIO: LES BARRICADES MYSTERIEUSES DELL'ESECUTIVO

LES BARRICADES MYSTERIEUSES...indicano in realtà, nella filosofia a cui aderì l'autore del famoso "pezzo" (qui linkato in una versione "lenta" ma altamente suggestiva), un'allusione al sistema immunitario dell'essere umano, di cui alla fine del XVII sec. si avevano le prime intuizioni.

L'accertamento dell'impatto regolatorio (AIR), procedimento istruttorio-partecipato delle decisioni principali di "governo", può essere piegato a varie finalità, anche politicamente contingenti: ma laddove comunque garantisca partecipazione degli interessati, e, prima ancora, l'acquisizione di dati oggettivi con l'apertura di un (più o meno) pubblico confronto su questi, costituisce una forma di "sistema immunitario" che previene, nell'azione di un "Esecutivo" democratico, incoerenze e soluzioni distaccate dalla realtà su cui intenda intervenire.

In Italia, il sistema ha trovato una prima disciplina nel d.p.c.m. 11 settembre 2008, n.170, attuativo della previsione dell'art.14, comma 5, della legge 28 novembre 2005, n.246.

La scarna base fornita da tale legge e la fonte prescelta (il d.p.c.m. è un regolamento equiparabile a un mero decreto ministeriale), hanno fatto sì che la possibilità di introdurre una nuova filosofia del "normare" nell'ordinamento italiano (la procedura è variamente estesa e regioni e enti locali da autonome determinazioni di questi ultimi), sia stata alquanto ridotta (eufemisticamente parlando).

Il paradosso è che, a rigore, l'AIR è una procedura "voluta dall'Europa", a livello di prassi della Commissione, in quanto "modello operativo" decisionale, e a livello normativo esplicito, in quanto conforme a un "principio fondamentale dei trattati", sancito dal "protocollo 2" all. ai trattati stessi.

Detto protocollo impone agli Stati, prima di procedere a qualsiasi PROGETTO DI LEGGE (a maggior ragione se "costituzionale"), all'art.5, la valutazione di impatto finanziario nella dislocazione dei poteri di governo sul territorio, per garantire il rispetto dei principi di "sussidiarietà e di proporzionalità".

Tanto che c'è da chiedersi se gli "improvvidi" riformatori del Titolo V della Costituzione, quello che introduce il c.d. "federalismo" e dei cui effetti negativi per legalità e salubrità della spesa pubblica abbiamo visto qui, riformatori che tanto amano l'europa e la sua sussidiarietà, si fossero letti il citato "protocollo 2" . E pare proprio di no.

 Ma se l'Europa pare "volere" su AIR e oggettiva e partecipata stima degli efffetti di quanto decide, la sua "governance" cade poi in marchiana contraddizione, proprio sull'accelerazione delle politiche fiscali e, in generale, economiche, delle varie recenti determinazioni europee di austerity e pareggio di bilancio.

E ciò a partire dalla prima bozza di six packs del gennaio 2011, operata nella "analisi annuale della crescita" da parte della Commissione, momento "topico" a cui si può far risalire tutto l'attuale crisi ad "effetto domino".

Il documento linkato è interessante perchè ci conferma che, quando hanno deciso di esercitate i poteri di coordinamento delle politiche economiche di cui agli artt. 121 e 126 TFUE, lo hanno fatto "sbagliando i calcoli" in modo veramente clamoroso, nel modo che oggi abbiamo davanti agli occhi, pur ostinandosi (tale governance) a negarlo contro ogni evidenza. 

Si pensi solo che tutta questa politica imposta ai governi da Commissione e di fatto, ma in modo decisivo, dalla BCE (tanto che l'FMI ormai prende le distanze dal ruolo di terzo della trojka), risulta fondata su un'idea di austerity che o nega radicalmente, e senza alcuna riflessione consapevole, l'esistenza del "moltiplicatore fiscale", o di quest'ultimo fa una stima che le evidenze e gli "uffici studi" di tali organismi e dello stesso FMI, rivelano essere altamente sottostimata

Basti dire che:

1) esiste un recente studio della BCE (che analizza le reazioni di politica fiscale degli Stati alla prima fase della crisi del 2008-2009) e che ricalcola in aumento il fiscal multiplier (in particolare sull'effetto recessivo dei tagli alla spesa e viceversa) e che non propone affatto conclusioni isolate e “nuove”, (contrariamente alla posizione sostanzialmente negazionista dei vari Giavazzi e Boldrin).

2) Il FMI ha di recente, proprio per l'area UEM, "rialzato" detto moltiplicatore (Blanchard stesso ne parla e la Lagarde...conferma) stigmatizzando come la commissione Ue lo abbia quantificato in una misura da paese del terzo mondo, mandandoci incontro a una recessione di cui era stata colpevolmente sottostimata la misura prevedibile;

3) “in the long run” il moltiplicatore in paesi in situazione di cambio fisso è generalmente indicato come ben oltre 1, da:
- un ben noto studio di Blanchard-Perotti del 2002;

- qui, dal FMI, studio del 2009 ;

- anche qui, dove peraltro si "riduce" l’effetto sui quarter (molto meno "in the long run") proprio riferendosi alla diffusa filosofia di “reprimere”, attraverso tasse e tagli di spese, gli effetti altrimenti largamente positivi sia di "consumption" che di "investment" del governo, in omaggio alla teoria, stupidamente “prociclica”, di ridurre il debito come autonoma misura fiscale (che, come dice lo stesso studio, altera il comportamento “naturale” degli operatori in vista delle scontate manovre di austerity; uno dei pochi casi fondati di "aspettativa razionale" :-)...)

Per tornare alla disciplina "formale" dell'AIR, la Commissione UE ha adottato delle dettagliatissime "Linee-guida all'Impact Assessment" (SEC(2009)92 del  15 gennaio 2009, soggetta a "revisione aggiornativa" biennale).

Al riguardo per i dettagli tecnici delle molteplici metodologie, statistiche ed econometriche, adottabili nella elaborazione dei dati acquisibili (con determinazione di tempi, fonti e alternative modalità ), rinviamo a tale corposo "paper".

Rimane però il fatto che non solo Stati e entità esponenziali dei gruppi di interessi lamentano la scarsa attenzione e "ponderazione" delle posizioni e analisi introdotte nella procedura, a fronte delle decisioni poi adottate dalla Commissione, ma ci si può chiedere: quanto è affidabile e attendibile la valutazione di "sintesi" (sempre che sia effettuata, sulle più importanti decisioni politico-finanziarie), che sbaglia il più importante degli "indicatori" di impatto, cioè il moltiplicatore fiscale?

C'entra qualcosa questa "scarsa attenzione" e questa clamorosa "svista tecnica" con l'adozione e l'"enforcement" che si intende apprestare al tristemente noto "pareggio di bilancio" imposto nell'area UEM?

Si direbbe di sì.

Sul versante nazionale, sempre che si riesca (come attualmente si propone) a rendere più efficace l'AIR con una nuova disciplina (sempre in "stand by"), va sottolineato che una procedura AIR ben fatta si accoppia poi alla "verifica degli effetti regolatori" (VIR), effettuata successivamente, e pur essa obbligatoria per i governi.
Si pensi solo a quanto, tale accertamento preventivo, con stime attendibili e pubblico scrutinio, e la successiva "verifica", avrebbero evitato la stessa adozione della disciplina del "lavoro" imperniata sulla idea, clamorosamente sbagliata, che la "flessibilità" (leggi: precariato), aumenti la "produttività". Quando è vero esattamente il contrario, come noi sappiamo per averlo visto "verificato", con dati attendibili, nel post "La produttività e i tagli. E poi ancora i tagli"

 Ma ulteriori e palesi esempi (oltre a disciplina del lavoro e riforma "federalista" in Costitituzione), li lascio alle capacità intuitive di ciascun lettore.

Per concludere in modo costruttivo, cioè tale che ci faccia capire come si potrebbero fare "bene" queste cose, vi offro un paragrafo sul "modello corretto di AIR", tratto da una più ampia trattazione compiuta da Luciano Barra Caracciolo e pubblicata sulla rivista "giustamm.it" col titolo "L’AIR DALLE SUE ORIGINI ALL’INTRODUZIONE NELL’ORDINAMENTO ITALIANO".

 

       "La proposta di un modello fenomenologico dell’AIR alla luce della sua principale esperienza applicativa.

La necessariamente sintetica ricostruzione finora compiuta ci fornisce il quadro operativo dell’esperienza fondamentale di esplicazione delle procedure AIR e, sempre secondo un approccio fenomenologico, quindi al di là delle differenze istituzionali o ordinamentali indubbiamente riscontrabili, ci consente di tentare la enucleazione di una serie di principi e corollari che caratterizzano, storicamente e sotto il profilo della sua vitalità evolutiva, l’essenza funzionale dell’istituto.

Nell’accingerci alla difficile formulazione di una sorta di “decalogo”, di paradigma, logico ed organizzativo, dell’AIR, utilizzabile sia per la lettura storica, sistematica e comparativa dell’istituto, sia per l’interpretazione delle norme attualmente vigenti, conviene isolare un principio cardine che definisca il fenomeno.

L’AIR si muove tra due tendenze (sociopolitiche) apparentemente opposte che sono:

a) il coordinamento in funzione di unità ed efficacia, rispetto ai suoi obiettivi, dell’indirizzo politico;

b) la ottimizzazione del risultato normativo in relazione al reale quadro socio-economico quale offerto dal contributo informativo degli stessi soggetti “governati” (strumento partecipativo di democrazia diretta).

Il tratto unificatore di queste due tendenze è l’effettività democratica del diritto, cioè la massima capacità dello stesso di avere un’applicazione coerente e certa che massimizzi i vantaggi coscientemente perseguiti con l’azione di governo.

Le norme, nella complessità dei sistemi socio-economici attuali, sono destinate cioè ad avere una vitalità limitata, una imprevedibilità di esiti conformativi, cioè di determinazione dei comportamenti in effetti tenuti dai destinatari, i quali si trovano spesso a difendersi da norme che non corrispondono alle esigenze e aspettative sociali di settore, ovvero a difendersi da norme correttamente formulate ma che non si affermano per la forza persuasiva delle premesse da cui muovono, non adeguatamente evidenziate in termini di necessaria salvaguardia e perseguimento dell’interesse generale.

Ciò detto, questa è la sintesi del modello organizzativo e funzionale che si propone:

I. L’AIR è una procedura che garantisce anzitutto la effettività di un indirizzo politico mediante l’oggettivazione della coerenza degli atti normativi (principale espressione di tale indirizzo) con gli obiettivi dichiarati e programmatici dell’indirizzo stesso;

corollari:

a) l’AIR presuppone coessenzialmente, come si è visto, una organismo centralizzato che verifichi la sua corretta esplicazione;

b) l’organo centralizzato deve collocarsi a un livello di diretto coinvolgimento del vertice dell’Esecutivo -e ciò vale per tutti i diversi livelli di governo territoriale-, per garantire il necessario grado di autenticazione e coerenza degli obiettivi delle singole regolazioni con la linea politica dell’Esecutivo stesso,

c) questa stessa linea politica ne viene arricchita da un continuo e dinamico suo adeguamento concreto, supportato dalla consapevolezza degli effetti oggettivi e riscontrabili delle azioni intraprese, con ciò riconducendo ad una tendenziale unità, in funzione di efficacia ed efficienza rispetto agli obiettivi programmatici che legittimano l’investitura politica, il policentrismo di governo degli ordinamenti ;

d) un organo centralizzato di verifica e monitoraggio, inoltre, garantisce, con la necessaria flessibilità, l’unità, in concreto, delle metodologie utilizzate nella sua esplicazione;

II. l’AIR è simultaneamente una procedura che implica (oltre che una coerenza oggettivata dell’efficacia ed efficienza del perseguimento dell’indirizzo politico) una forma di democrazia “diretta” e comunque “partecipativa”,  correttiva delle crescente complessità e tecnicità delle regole di diritto, e che pertanto rinvia ad un confronto “ragionato” con i destinatari delle norme, cioè, una processo normativo di verifica, con i destinatari stessi, dei dati e delle metodologie utilizzati, sebbene condotto secondo linee predeterminate che vincolano tanto i pubblici poteri che assumono l’iniziativa quanto i destinatari;

corollari:

a) l’importanza di un sistema predeterminato di disciplina della partecipazione che si collochi a valle della fase AIR “propulsiva”, cioè di quella che soprassiede all’iniziativa coordinata dei pubblici poteri titolari del potere normativo, configurandosi come connaturata una prima fase di AIR che sia pura espressione della autovalutazione delle policies da adottare e della expertise propria dell’apparato pubblico (fase propulsiva consapevole e trasparente in quanto poi esposta al pubblico scrutinio);

b) essendo un processo normativo ricco ed articolato ed essendo il momento partecipativo potenzialmente antitetico a decisioni dotate di immediatezza, è particolarmente importante la corretta formulazione sia di criteri di esenzione dall’AIR, sia di criteri, ulteriori e distinti, di eventuale esenzione dalla partecipazione (l’AIR ha un costo elevato e va utilizzata con un oculatezza per non disperdere le risorse disponibili);

c) entrambi questi momenti di esenzione, al di là del complesso problema della loro ottimale individuazione, dovrebbero comunque essere passati al vaglio dell’organo centralizzato di verifica (posto che la decisione al riguardo non può essere lasciata alla mera discrezionalità dell’autorità di volta in volta procedente);

d) alla stessa stregua, l’AIR implica una prima fase “interna” e preliminare e una seconda fase conseguente alla partecipazione, quindi una duplice formulazione sia delle sue analisi che delle norme che ad esse si correlano, entrambe, però, sottoposte al vaglio dell’organo centralizzato di verifica, perché comunque l’indirizzo politico deve trovare realizzazione sotto la responsabilità di un organo che ne detiene il necessario potere di coordinamento, e che abbia perciò l’ultima parola sulla concreta conformazione delle regole (si suggerisce al riguardo di distinguere un AIR  preliminare d’ufficio e un AIR definitivo o meglio  risultante finale della eventuale partecipazione o comunque della dinamica di verifica che in ogni modo l’organo di monitoraggio appresterà);

III. In ragione della sua natura di ottimizzatore della decisione politico-normativa e della sua connaturata connessione con l’apporto dei soggetti del settore sociale coinvolto, l’AIR presuppone una organizzazione dell’apparato amministrativo che sia costantemente orientata alla raccolta e all’analisi dei dati applicativi delle norme da formulare e di quelle vigenti nel settore di competenza;

corollari:

a) ciò implica che la predisposizione e gestione procedimentale dell’AIR debba essere compiuta con il necessario apporto dei dirigenti preposti alle unità amministrative di massimo livello che della normativa di settore abbiano fatto o debbano fare applicazione;

b) ciascuna di queste unità dovrà porsi come obiettivo la ricognizione del patrimonio di expertise disponibile e adatto a utilizzare le metodologie della procedura, formalizzando l’individuazione di funzionari e gruppi di lavoro che possano coadiuvare costantemente il dirigente nella redazione dell’AIR stesso;

c) l’azione di dialogo sull’AIR a fini di coordinamento sarà quindi tanto più efficace in quanto ciascun centro politico-amministrativo, preposto al settore regolato, si rapporti all’organo centralizzato di verifica con un’interfaccia costituito da un organismo stabile e qualificato, a sua volta raccordato al vertice politico di settore, che riunisca sia i dirigenti dei settori applicativi della normativa in rilievo sia i responsabili degli uffici che si occupano tradizionalmente della redazione delle norme, cioè gli uffici legislativi e assimilati."