SBARCO CONTINUO: IL NUOVO DIRITTO INTERNAZIONALE TUTELA LE "VITTIME" INCENTIVANDONE LA CREAZIONE

1. Ribadendo quello che oggi viene dato troppo facilmente per scontato, le notizie sull'atteggiamento dei responsabili governativi della "questione immigrazione" e, per la verità, responsabili anche della sorveglianza e integrità delle frontiere territoriali italiane, forniscono una spiegazione al perché, nonostante la "stretta" sull'attività oggettivamente opaca delle imbarcazioni delle ONG, alla fine dei conti, gli sbarchi nei porti italiani debbano proseguire utilizzando le navi militari e delle forze di polizia italiane:

"Negli ambienti vicini al ministero di Porta Pia invece si sottolinea come le regole del soccorso debbano comunque tenere presente quelle del diritto internazionale in mare, che non sono derogabili e come nello stesso codice di comportamento delle Ong sia scritto che si debbano rispettare «le normative nazionali e internazionali, nell' interesse di salvare vite, garantendo nel contempo un' accoglienza condivisa e sostenibile dei flussi migratori".

2. L'articolo è del Corsera e prendiamo atto che ne viene rappresentata una curiosa equiparazione tra la dovuta, imparziale ed efficiente (art.97 Cost.), verifica delle condizioni di applicazione del diritto internazionale del mare compiuta dagli organi pubblici preposti alla difesa delle frontiere, allorquando agiscano direttamente in operazioni di salvataggio in mare aperto, e la mera indicazione contenuta nel "codice di comportamento delle Ong".

Quest'ultimo, infatti, è oggettivamente un mero richiamo all'osservanza della legalità internazionale (ma anche delle leggi italiane!) che avrebbe dovuto essere pleonastico in condizioni di corretto e lecito svolgimento delle operazioni legate alla missione "Triton". 

Ma proprio per tale sua natura, di "richiamo all'ordine legale" già vigente, non implica affatto che le Ong rispetteranno automaticamente il diritto internazionale del mare, ma solo che si obbligherebbero a farlo, nonostante...vi fossero già obbligate in precedenza, indipendentemente dal codice di comportamento stesso (che dunque nulla aggiunge agli obblighi legali, sanzionati penalmente, su di esse comunque gravanti).

3. Ma è poi vero che le regole del soccorso del diritto internazionale sono rispettate se ci si ritiene incondizionatamente obbligati, come Stato e, dunque, con le proprie navi "pubbliche", a prendere in consegna, da qualunque genere di imbarcazione privata, carichi di immigrati, senza svolgere immediati accertamenti non solo su questi stessi immigrati che intendono passare la frontiera nazionale, ma anche sulle circostanze concrete in cui sia avvenuta qualunque operazione di trasbordo, in particolare verificando se veramente si sia trattato di un "salvataggio" conforme al diritto internazionale stesso e se, in relazione al luogo di trasbordo dei presunti "salvati" fosse legittimo e inevitabile uno sbarco sul territorio italiano?

4. Su questo primo punto, già il ben noto regolamento (UE) N. 656/2014 (dalle cui previsioni non possono divergere le convenzioni attuative delle varie missioni nel Mediterraneo che vedono come "paese ospitante" l'Italia), già ai parr. 2 e 3 dell'art.4, (intitolato "Protezione dei diritti fondamentali e principio di non respingimento", disciplinando questa già di per sé controversa indicazione di priorità, sulla cui conformità ai trattati abbiamo detto qui, pp.10-11), dispone in questo modo:

"2.   In sede di esame della possibilità di uno sbarco in un paese terzo nell’ambito della pianificazione di un’operazione marittima, lo Stato membro ospitante, in coordinamento con gli Stati membri partecipanti e l’Agenzia, tiene conto della situazione generale di tale paese terzo.

La valutazione della situazione generale di un paese terzo è basata su informazioni provenienti da un’ampia gamma di fonti, che può comprendere altri Stati membri, organi, uffici e agenzie dell’Unione e pertinenti organizzazioni internazionali e può tener conto dell’esistenza di accordi e progetti in materia di migrazione e asilo realizzati conformemente al diritto dell’Unione e con fondi dell’Unione. Tale valutazione fa parte del piano operativo, è messa a disposizione delle unità partecipanti e, se necessario, è aggiornata.

Qualora lo Stato membro ospitante o gli Stati membri partecipanti siano o avrebbero dovuto essere a conoscenza del fatto che un paese terzo mette in atto le pratiche di cui al paragrafo 1, le persone intercettate o soccorse non sono sbarcate, costrette a entrare, condotte o altrimenti consegnate alle autorità di tale paese.

3.   Durante un’operazione marittima, prima che le persone intercettate o soccorse siano sbarcate, costrette a entrare, condotte o altrimenti consegnate alle autorità di un paese terzo e tenuto conto della valutazione della situazione generale di tale paese terzo ai sensi del paragrafo 2, le unità partecipanti utilizzano, fatto salvo l’articolo 3, tutti i mezzi per identificare le persone intercettate o soccorse, valutare la loro situazione personale, informarle della loro destinazione in un modo per loro comprensibile o che si possa ragionevolmente supporre sia per loro comprensibile e dar loro l’opportunità di esprimere le eventuali ragioni per cui ritengono che uno sbarco nel luogo proposto violerebbe il principio di non respingimento".

5. In base alle stesse regole €uropee (pur sempre di diritto internazionale da trattato), dunque, le "unità partecipanti", definizione che riguarda pure le navi delle Ong, sia battenti bandiera italiana che estera (come chiaramente implica l'art.2, n.5) del regolamento), non è affatto scontato che possano/debbano direttamente dirigersi verso le coste italiane e non osservare, omettendoli sistematicamente, i primari obblighi di identificazione e informazione che devono espletare prima di decidere verso quale porto effettuare lo sbarco.

In particolare, non pare lecitamente eludibile, da parte delle navi delle Ong, questa fase di preliminare osservanza di obblighi. E però, a maggior ragione, queste procedure dovrebbero essere seguite dalle navi militari e di polizia italiane.

Infatti, il principio di "non respingimento", - come regola che, rispetto al principio della sorveglianza delle frontiere e del contrasto al traffico di esseri umani, in base ai trattati stessi, dovrebbe essere complementare e non prioritaria-, non troverebbe alcun legittimo presupposto di applicazione per "salvataggi" operati, su autonoma iniziativa, al di fuori dell'area di intervento della missione €uropea (che notoriamente è estranea ai luoghi prevalenti di effettivo "salvataggio" iniziale: v. immagini sottostanti)

Basta sovrapporre le "rotte" dei "salvataggi" all'area marittima delimitata di Triton per rendersi conto del diritto internazionale applicabile:

6. Dunque, la regola della "consegna" alle autorità di un paese terzo, e della previa corretta identificazione dei soggetti trasportati su navi oggetto di presunto "soccorso", in queste condizioni assolutamente prevalenti di ubicazione dei "salvataggi", dovrebbe, a rigor di logica e di diritto internazionale, ridiventare preferenziale.

Questa consegna a Stati terzi, infatti, risulta dal criterio del "porto più vicino", segnatamente quelli della Tunisia, di Malta o della stessa Libia (come si sta stranamente e contraddittoriamente riscoprendo ora), in corretta applicazione proprio delle norme di diritto internazionale generale (nel caso, in quanto dettate da una convenzione estesa praticamente all'intera comunità internazionale). Tra l'altro, va ribadito, queste ultime norme internazionali, costituiscono fonte superiore, e quindi ad applicazione prioritaria, rispetto a qualsiasi regolamento UE. 

Ne dovrebbe discendere che queste superiori norme di diritto internazionale sul salvataggio e sullo "sbarco" nel "porto più vicino", avrebbero applicazione preferenziale, e quindi automatica e indipendente, allorché, come accade sistematicamente nel "salvataggio" di immigrati su imbarcazioni provenienti dalla Libia, ci si muova da abbordi avvenuti al di fuori dell'area delimitata dalla missione "Triton". 

7. Ed infatti, il diritto del mare applicabile correttamente in ragione dei luoghi dove vengono materialmente effettuati i salvataggi è quello della Convenzione del mare del 1982 (qui, p. 250, pubblicazione di marina.difesa.it):

In pratica: la residualità della consegna a uno Stato terzo ha senso ove il salvataggio, da chiunque effettuato, sia operato nelle acque rientranti nell'area di mare delimitata per la missione Triton, mentre al di fuori di tali acque, il criterio prevalente imposto dal diritto internazionale è quello della "prossimità"; e ciò ancorché ulteriori disposizioni programmatiche rientranti nella missione europea conforme al regolamento UE sopra citato, estendano l'area di ricerca e soccorso. 

Se tali disposizioni applicative della convenzione, a sua volta esecutiva del regolamento, prevedessero diversamente, lo farebbero in contrasto col diritto internazionale generale del mare e, perciò, dovrebbero essere disapplicate o, comunque, oggetto di legittima riserva da parte dello Stato italiano.

E questo a tacere del fatto che, in ogni modo, nessuna disposizione di diritto internazionale, di certo nell'ambito dei "minori" trattati europei "settoriali" ma neppure derivante dal diritto internazionale (tendenzialmente) generale, può essere in contrasto coi principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale democratico repubblicano, come ha in effetti avuto modo di affermare la Corte costituzionale con una sentenza emanata proprio con riguardo a una convenzione di diritto internazionale "generale", ma a maggior ragione opponibile a previsioni di diritto internazionale secondario (cioè da trattato "speciale").

8. Per capire questo punto, in tutta la sua obliterata evidenza, poniamo l'una accanto alle altre la sentenza della Corte n.238 del 2014 e quelle sulla sovranità territoriale come principio fondamentalissimo di livello costituzionale:

"Non v’è dubbio, infatti, ed è stato confermato a più riprese da questa Corte, che i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona costituiscano un «limite all’ingresso […] delle norme internazionali generalmente riconosciute alle quali l’ordinamento giuridico italiano si conforma secondo l’art. 10, primo comma della Costituzione» (sentenze n. 48 del 1979 e n. 73 del 2001) ed operino quali “controlimiti” all’ingresso delle norme dell’Unione europea (ex plurimis: sentenze n. 183 del 1973, n.170 del 1984, n. 232 del 1989, n. 168 del 1991, n. 284 del 2007), oltre che come limiti all’ingresso delle norme di esecuzione dei Patti Lateranensi e del Concordato (sentenze n. 18 del 1982, n. 32, n. 31 e n. 30 del 1971). Essi rappresentano, in altri termini, gli elementi identificativi ed irrinunciabili dell’ordinamento costituzionale, per ciò stesso sottratti anche alla revisione costituzionale (artt. 138 e 139 Cost.: così nella sentenza n. 1146 del 1988)."

8.1. Questa serie di seguenti massime conferma la prevalenza del potere sovrano di difesa delle frontiere e di esclusivo diritto dello Stato di ammissione di stranieri sul proprio territorio come conforme allo stesso diritto internazionale consuetudinario, vale a dire "generale", assunto come fonte più elevata del diritto stesso (di fronte alla quale recedono, come illecite e inefficaci, eventuali norme divergenti di qualsiasi fonte europea):

 

9. Ma nel senso della legittimità, e anzi doverosità, di un diverso atteggiamento nei confronti delle operazioni di salvataggio fuori dall'area di (pseudo) sorveglianza di Triton (salvataggio sempre presunto, date le condizioni di contesto in cui si opera, su base regolare, ai confini e dentro le acque territoriali libiche), militano anche altre norme "cogenti" del diritto internazionale generale del mare (sempre assumendo come "dichiarativa" di tale "generalità" la convenzione di Montego Bay, sopra citata).

Partiamo dall'assunto, continuamente ribadito dall'Unicef e da altre sollecite organizzazioni umanitarie: il viaggio complessivo attraverso il deserto, e partendo dall'Africa sub-sahariana, (o da altre lontane provenienze geografiche), infatti, risulta in una sequenza di violenze e torture che contrassegnano i vari passaggi che culminano nelle "detenzione" in appositi centri-lager, gestiti sia dai vari governi libici (più o meno dotati di riconoscimento internazionale "effettivo": più meno che "più", secondo le regole del diritto internazionale sulla "effettività" dei soli Stati stabili e consolidati per un rilevante periodo di tempo e nella pienezza riconoscibile di funzioni publbiche essenziali caratterizzanti la sovranità). 

Ma tale detenzione, a sua volta, è preparatoria della consegna agli scafisti che, necessariamente, sono in stretto coordinamento con chi gestisce tale detenzione. 

Non è infatti pensabile che un attingimento costante di persone da questi centri di detenzione, destinato a riflettersi nell'attuale imponente e manifesta continuità di partenze dalle coste libiche, sia gestito dagli scafisti senza essere in una qualche forma di accordo stabile con coloro che raccolgono, nel passaggio dal deserto, e detengono negli appositi "centri", gli immigrati che sono in attesa di essere via via imbarcati.

9.1. Chi è nei "centri di detenzione" non viene rimpatriato (nello Stato di provenienza), a quanto risulta del tutto evidente: la condizione di queste persone disperate è quella di ostaggi in quanto costituenti "merce" per il lucroso tratto finale del viaggio che, nella catena industriale dell'immigrazione no-limits, è affidato agli scafisti. 

Ma questi ultimi, dunque, appaiono solo i gestori terminali di una complessiva attività, svolta con mezzi violenti e illeciti, di gestione delle complessive "tratte" di trasporto terra-mare, in un'unitarietà di organizzazione che non può che essere fondata sul reciproco e consapevole affidamento tra tutti i segmenti dell'organizzazione stessa. 

Abbiamo peraltro già visto come l'apposito "protocollo addizionale" ONU parli proprio di criminalità organizzata transnazionale via terra, via aria e via mare (qui p.3), dunque, non dovrebbero esserci dubbi sul carattere di "fatto notorio", rilevante anche ai fini giuridici (per tutti gli Stati aderenti al "protocollo"), di tale organizzazione. Ma abbiamo anche constatato come tale disciplina sia sostanzialmente inefficace per la genericità e inconcludenza delle sue previsioni.

10. E rimane il fatto che, nell'unicità oggettiva dell'organizzazione, ancorchè ascrivibile a più gruppi di criminali, con "compiti" e nazionalità differenziati, il metodo degli scafisti - ed è questo il punto importante- non può che essere omogeneo, nelle modalità di gestione dei gruppi umani immigranti, a quello di chi gli effettua la "consegna": le "vittime" cioè non avvertono una situazione di costrizione, minaccia e violenza, diversa da quella che subivano presso i centri di detenzione ove erano in attesa.  

Gli emigranti, sia in vista dell'imbarco che, come viene spesso testimoniato, nel corso della navigazione, sono ridotti alla condizione di prigionieri completamente in balia della violenza e dell'arbitrio dei trafficanti-scafisti.

Questi scafisti, quindi, sono come una nuova "banda" di sequestratori che continuano a lucrare, con violenza e minaccia continue, e dunque con azioni di totale rapina, sui "sequestrati" loro passeggeri.

10.1. Combattere solo gli scafisti, senza attaccare con adeguate misure di polizia, il resto dell'azione concertata di questi gruppi di criminali coordinati, già in sé, risulta evidentemente poco utile. Un po' come limitarsi ad arrestare i corrieri della droga, e i pushers all'angolo della strada - cioè i soggetti più facilmente sostituibili nella catena criminale-, e tralasciare ogni azione sugli organizzatori/finanziatori della coltivazione e della trasformazione, nonché prima distribuzione all'ingrosso, degli stupefacenti. 

Ma se poi, in più, si adottano modalità di ricerca e salvataggio che consentono agli scafisti un basso, o quasi inesistente, rischio nella loro attività, - dato che il "primo contatto" viene affidato alle Ong che rifiutano ideologicamente di partecipare alla repressione dell'odioso e disumano reato che si compie sotto i loro occhi, mentre la destinazione di "sbarco", anche da parte di navi "pubbliche", viene sempre individuata in modo da garantire agli scafisti, in ogni caso, il "buon fine" del loro traffico- ecco che parlare di contrasto alla "tratta degli esseri umani" diviene un mero flatus vocis. 

Un'ipocrisia che, oggettivamente, accetta il "rischio" di una pilatesca incentivazione de facto delle organizzazioni criminali, lasciate alla pratica impunità (sicuramente nei loro vertici finanziari e organizzativi), mentre dissimula ben altre finalità in chi si attiene a questo discutibile e inefficace quadro di "nuovo" diritto internazionale da trattato.

11. Perciò, se si volesse onestamente dare una soluzione al problema, occorre prendere atto che quello che non va è la soluzione più avanzata escogitata dalle varie convenzioni e protocolli del "nuovo" diritto internazionale.

Questo si impernia quasi esclusivamente sul traslare a carico dei paesi di destinazione una idealizzata tutela delle vittime  , mentre gli obblighi di prevenzione e di repressione, mediante un adeguato intervento di polizia, presso i paesi dove viene effettuato il reclutamento (ingannevole e sistematico) e il "passaggio" degli emigranti, sono meramente enunciati senza alcuna previsione di (seria) sanzione per i casi di mancata introduzione dei relativi reati prima e, poi, di omesso effettivo contrasto alla loro commissione. 

Basta leggere questo eloquente commento a tali convenzioni, dove ho enfatizzato l'evidente ratio normativa di spostare ogni onere del contrasto e del soccorso delle vittime a carico dei paesi di destinazione, sollevando quelli di partenza da qualsiasi serio impegno e ponendo vaghi obblighi di "campagne di informazione, sensibilizzazione e educazione al problema", con previsioni che hanno il sapore della beffa per paesi "di provenienza", che, altrimenti, FMI, World Bank e gli stessi paesi dominanti dell'UE tengono in condizioni economiche di miseria e di sviluppo impossibile, attraverso condizionalità improntate alla ideologia del libero mercato e della libera circolazione del capitale, da cui consegue l'austerità fiscale che impedisce qualsiasi intervento statale di promozione del benessere e che, invece, fa dilagare le condizioni di disoccupazione che inducono all'emigrazione (v. qui, p.9). 

Da notare che in mezzo a queste "non misure" di prevenzione, né formale-poliziesco né economico-strutturale, c'è l'istituzionalizzazione del ruolo delle Ong: come se, dalla cooperazione con queste peculiari entità private, potesse dipendere la fine delle politiche di condizionalità imposte dai padroni del mondo:

"Le norme sulle misure preventive e di cooperazione rappresentano il cuore operativo di questo strumento internazionale, e sono riprese piuttosto fedelmente anche dalla Convenzione di Varsavia e dagli atti comunitari più rilevanti in materia di tratta (58). 

Si invoca la necessità di progettare e realizzare da parte degli Stati contraenti politiche globali e programmi, finalizzati a contrastare la tratta di persone e a proteggere le vittime (in particolare, donne e bambini) dai rischi della cosiddetta 'vittimizzazione secondaria'. 

Si richiede inoltre agli Stati di intervenire in modo mirato per promuovere a livello mediatico la diffusione di corrette campagne di informazione, sensibilizzazione ed educazione sul problema, anche nell'ottica di favorire la cooperazione fra Stati diversi, e fra le istituzioni dei medesimi e organizzazioni non governative di vario genere e la società civile (59). 

Altrettanto decisiva è reputata la collaborazione fra le autorità di pubblica sicurezza e quelle di frontiera dei diversi Paesi, la quale presuppone che gli uomini e i pubblici ufficiali in questione abbiano ricevuto un'adeguata formazione (per identificare le situazioni tipiche cui la tratta è riconducibile, ed in particolare per le verifiche da svolgere sui documenti di viaggio) (60). Nei tre articoli successivi sono descritte alcune misure ulteriori che riguardano il presidio delle frontiere e la sicurezza e i controlli sui documenti.

La tutela delle vittime della tratta è distribuita su tre norme che compongono la seconda sezione del Protocollo. L'articolo 6, sull'assistenza e tutela delle vittime della tratta di persone; l'articolo 7, sulla "condizione delle vittime della tratta nello Stato di accoglienza"; e la norma successiva, intitolata "rimpatrio delle vittime della tratta di persone". 

Una notazione che accompagna spesso (61) l'esame di questa sezione, specialmente i primi due articoli, è che, sebbene la suddetta protezione sia teoricamente estesa ad un buon numero di diritti della persona oggetto del trafficking (diritto alla riservatezza, diritti di informazione ed assistenza nei procedimenti giudiziari, diritto alla fruizione di misure di recupero fisico, psicologico e sociale, diritto al risarcimento del danno), nella loro attuazione pratica le norme lasciano un ampio margine di discrezionalità agli Stati incaricati (62). 

..L'articolo 8 indica una serie di cautele che gli Stati devono tenere presenti nell'eventualità del ritorno delle vittime nel Paese d'origine o nel Paese di provenienza; in ogni caso pare esprimersi in questa sede la preferenza per forme di 'rimpatrio volontario' (63). 

In previsione dell'analisi della normativa antitratta comunitaria ed italiana, e, più precisamente, della descrizione della disciplina del permesso di soggiorno per motivi umanitari previsto dall'articolo 18 del d.lgs. 286 del 1998, deve essere riservato un cenno a parte all'articolo 7 (64), il quale prevede:

(1) Oltre alle misure di cui all'articolo 6 del presente Protocollo, ogni Stato Parte prende in considerazione l'adozione di misure legislative o di altre misure adeguate che consentano alle vittime della tratta di persone di restare sul suo territorio, a titolo temporaneo o permanente, nei casi opportuni.
(2) Nell'attuare le disposizioni di cui al paragrafo 1 del presente articolo, ogni Stato Parte tiene debitamente conto dei fattori umanitari e personali.