LA PRESUNTA INCOSTITUZIONALITÀ DELL’ITER DI APPROVAZIONE DEL DDL BILANCIO: IN ATTESA DELL’ESAME DELLA CONSULTA DEL 9 GENNAIO.

 (post di Sofia)

1. Il 28 dicembre l'Aula della Camera ha avviato la terza lettura della legge di Bilancio 2019. Una corsa contro il tempo (causata anche dalle trattative con l’Unione Europea) per evitare l'esercizio provvisorio per cui nella notte, la commissione Bilancio di Montecitorio ha approvato, con i voti di M5s-Lega e l'opposizione di Pd e Forza Italia, il mandato al relatore, e il via libera alla trasmissione del provvedimento all'assemblea senza discutere né votare (come già al Senato in seconda lettura) i circa 350 emendamenti presentati.

La Camera, con 327 voti favorevoli e 228 contrari, ha votato il 29 dicembre la questione di fiducia posta dal Governo sull'approvazione, senza emendamenti ed articoli aggiuntivi, dell'articolo 1 del disegno di legge: Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 (A.C. 1334-B), nel testo della Commissione, identico a quello approvato dal Senato.

La manovra ha avuto il via libera finale e definitivo dall'Aula della Camera, con 313 sì e 70 no, il 30 dicembre a cui è seguita la firma del Presidente della Repubblica.

2. Come riporta IlSole24ore, da un esame dei resoconti parlamentari delle sedute, negli ultimi due passaggi - al Senato prima e alla Camera poi - viene fuori che il testo è rimasto all’esame delle due Commissioni per un totale di 45 ore circa. In Commissione al Senato, l’esame è durato oltre 28 ore, 7 ore per il passaggio alla Camera.

Non cero una novità, tanto che nell’intervento tenuto in aula alla Camera il 28 dicembre, riportato nei resoconti parlamentari, il presidente Roberto Fico ha ricordato alcuni precedenti in cui si è proceduto direttamente al voto del mandato senza aver votato nessun emendamento: «Seduta delle Commissioni riunite bilancio e finanze del 13 dicembre 2011 e 21 luglio 2009, Commissione bilancio del 7 dicembre 2007». E poi ancora: «La seduta della I Commissione del 31 luglio 1996, 1997, 2000, 2006, delle Commissioni IX e XI nel 1998, dell'VIII Commissione nel 1996, della VI Commissione il 17 ottobre 1996; la III Commissione il 26 novembre 2015».

Sul fronte della discussione dei provvedimenti di bilancio, da un controllo effettuato meramente sui resoconti d’aula, e con riferimento alla Camera, viene fuori che le discussioni sulla legge di Bilancio sono durate, nel 2016 e nel 2017, circa 11 ore, compresa la discussione sulla questione di fiducia.

3. Il Pd presenta ricorso alla Corte Costituzionale, ritenendo l’incostituzionalità dell’iter a tappe forzate del ddl Bilancio e sollevando un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sull'iter di approvazione della legge.

Il presidente della Corte Costituzionale ha fissato con decreto la trattazione dell’ammissibilità del ricorso nella Camera di consiglio del 9 gennaio 2019.

Secondo il deputato e costituzionalista Stefano Ceccanti, il ricorso  - presentato dal capogruppo del Partito democratico al Senato Andrea Marcucci e da altri 36 senatori del Pd - metterebbe in evidenza la violazione dell'articolo 72 della Costituzione, “secondo il quale ogni testo legislativo deve essere esaminato dalla commissione di merito e votato articolo per articolo dall'Aula”. Il ricorso, sostanzialmente, sembrerebbe basarsi sull'idea che un gruppo parlamentare sia un potere dello Stato e che quindi possa avanzare un ricorso diretto alla Consulta, così come prevede l'articolo 134, secondo comma della Costituzione.

In attesa del pronunciamento della Corte, si sono già espressi diversi costituzionalisti.

Secondo Ugo De Siervo, costituzionalista, ex presidente della Consulta, un ricorso alla Consulta per conflitto di attribuzione non sarebbe possibile perchè i conflitti intervengono tra i poteri supremi dello Stato. E un partito non rientra nella categoria di tali poteri.

La medesima tesi è confermata da Cesare Pinelli, docente di Diritto pubblico alla Sapienza.

Mentre Francesco Clementi, docente di Diritto Pubblico all'Università di Perugia e tra i promotori del ricorso, ne sostiene l’ammissibilità, ritenendo che  il conflitto tra poteri dello Stato è risolto dalla Corte costituzionale se insorge tra organi competenti a dichiarare la volontà del potere. Nel caso di specie, a presentare il ricorso è un decimo dei parlamentari di un gruppo, per cui, il ricorso sarebbe ammissibile perché presentato da una quota di un gruppo parlamentare, e non da un partito (la cui legittimazione è espressamente stata esclusa dalla Corte).

Giovanni Guzzetta, docente di Diritto Pubblico a Tor Vergata, ritiene che ci si  trovi in un terreno ignoto (ed in effetti non risultano precedenti simili) ma che comunque i margini per l'ammissibilità del ricorso ci sarebbero in quanto “i gruppi parlamentari sono menzionati dalla Costituzione come articolazioni delle Camere”. Tuttavia, lo stesso costituzionalista deve ammettere che c'è una grande continuità tra il governo Conte e i governi precedenti, perché tutti hanno scavalcato il Parlamento e fatto ricorso all'utilizzo dei maxiemendamenti.

4. Al di là delle diverse opinioni finora espresse, comunque, la decisione di ammissibilità da parte della Corte costituzionale sul ricorso del gruppo Pd Senato deve in sostanza rispondere a una domanda fondamentale, ossia se nella categoria dei poteri dello Stato prevista dall'articolo 134 della Costituzione può o no rientrare un gruppo parlamentare.

Infatti, il conflitto di attribuzione tra poteri dello stato (c.d. conflitti interorganici), insorge tra organi statali, cioè tra articolazioni organizzative appartenenti al medesimo soggetto (lo Stato, appunto) e riguardano comportamenti (azioni e/o omissioni) o atti lesivi delle attribuzioni costituzionalmente previste. Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, non sono ammessi conflitti meramente ipotetici: è necessario che il comportamento (o l’atto) sia suscettibile di produrre una lesione concreta dell’altrui attribuzione.

La giurisprudenza della Corte costituzionale, comunque, per riconoscere un potere dello Stato, richiede: che esso sia almeno menzionato dalla Costituzione; che gli competa una sfera di attribuzioni costituzionali; che ponga in essere atti in posizione di autonomia e indipendenza; che questi atti siano imputabili allo Stato.

Per quanto riguarda la legittimazione ad essere parte (attore o convenuto) di un conflitto interorganico, tale conflitto deve insorgere «tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono» (l. n. 87/1953).  La legittimazione a sollevare conflitti di attribuzione spetta non necessariamente all'organo gerarchicamente superiore nell'ambito di un potere, ma a quello che può manifestare in via definitiva la volontà del potere cui appartiene. 

5. Ebbene, un gruppo parlamentare (o meglio una parte di un gruppo come nel caso di specie) risponde a questi requisiti così da potersi vedere riconosciuta la legittimazione a sollevare un conflitto di attribuzione?

Al momento non pare sussistano dei precedenti sui gruppi parlamentari, e quindi possono essere di ausilio gli altri precedenti della Corte.

La Corte costituzionale ha ammesso, nel tempo, la legittimazione di una serie di organi che va ben al di là della tradizionale tripartizione (legislativo, esecutivo e giudiziario) e che pure, a stretto rigore, non sarebbero organi di vertice: oltre, infatti, ai singoli rami del Parlamento (v. Corte Costituzionale, 19/07/2018, n.163 che riconosce la legittimazione delle Camere ma non dei singoli parlamentari - per cui v. anche le ordinanze 20 maggio 1998, n. 177; 14 aprile 2000, n. 101; 17 luglio 2009, n. 222; 16 giugno 2016, n. 149 - e n, 164 che esclude la legittimazione del singolo cittadino nella sua qualità di elettore; v. anche nello stesso senso Corte Costituzionale, 21/12/2017, n.280 e Corte Costituzionale, 28/11/2016 , n. 256), al Consiglio dei ministri e ad ogni singolo giudice e pubblico ministero (con la motivazione che il potere giudiziario costituisce un potere diffuso, cioè non soggetto al principio gerarchico; Magistratura), sono legittimati a un sollevare conflitto di attribuzione anche il Presidente della Repubblica, la stessa Corte costituzionale, la Corte dei conti, il Consiglio superiore della magistratura (nonché la sua Sezione disciplinare), le Commissioni parlamentari di inchiesta, la Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi (c.d. Commissione di vigilanza sulla RAI), il Presidente del Consiglio dei ministri (solo per le attribuzioni di rilievo costituzionale a lui riservate), il Ministro della giustizia, nonché, addirittura, figure esterne allo Stato-apparato, come il Comitato promotore di un referendum abrogativo, anche se limitatamente per ciò che attiene allo svolgimento del procedimento referendario. È stata negata, invece, la legittimazione ai partiti politici (Corte Costituzionale, 28/11/2016 , n. 256).

Sulla base di questi precedenti, quindi, il ricorso sarebbe inammissibile se si considerasse proposto da un partito politico (o parte di esso) ma anche da singoli parlamentari proprio perché non sono organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono.

Significativo è il precedente caso di cui all’ordinanza n. 277/2017. La Corte costituzionale ha rigettato la tesi, pure adombrata in dottrina, di «concorrenza potenziale tra la legittimazione tanto del singolo parlamentare quanto della camera di appartenenza», escludendo «la tesi dell’assorbimento dell’interesse del singolo parlamentare nell’organo assembleare, stante non solo l’autonoma rilevanza di esso, ma anche l’attualità dell’interesse» (v. Luca Grimaldi e Cosimo Pietro Guarini “Su alcuni conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato sollevati a seguito della «situazione venutasi a creare» con le ultime leggi elettorali” che a sua volta  richiama  A. MORRONE, Note sul ricorso del singolo parlamentare per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, in R. BIN, G. BRUNELLI, A. PUGIOTTO, P. VERONESI (a cura di), “Il caso Previti”. Funzione parlamentare e giurisdizione in conflitto davanti alla Corte, Torino, 2000, 121 ss., 134).

Come già notato in dottrina, però, «ricostruire la posizione del parlamentare come titolare pro quota della sovranità nazionale attribuita al popolo dall’art. 1 Cost. o del potere di determinare la politica nazionale (richiamando dunque l’art. 49 Cost. in relazione ai partiti politici) o sulla base della sua funzione di rappresentante della nazione (art. 67 Cost.) non pare affatto decisivo al fine di individuare una sfera costituzionalmente assegnata al parlamentare e lesa dall’approvazione di una legge illegittima».

Peraltro, nell’ordinanza n. 280 del 2017 la Corte pare anche aver escluso una possibile estensione della sfera di legittimazione al conflitto «sino a ritenerla comprensiva di un asserito diritto alla regolarità delle procedure parlamentari» o lamentando violazioni regolamentari.

Come già evidenziato dalla Corte costituzionale a partire dalla sentenza 2 novembre 1996, n. 379 la possibile enucleazione di «diritti» del singolo parlamentare non deve condurre automaticamente a considerare tali diritti quali attribuzioni rilevanti ai sensi dell’art. 37, l. n. 87 del 1953 e, quindi, alla prospettiva del suo (ammissibile) accesso alla sede del conflitto tra poteri. Anche nell’ordinanza n. 149 del 2016 la Consulta ha riconosciuto che dalle disposizioni costituzionali deriva «la titolarità, in capo a ciascun parlamentare, del potere di iniziativa legislativa, che si estrinseca non solo con la presentazione di proposte di legge, ma altresì con la formalizzazione di emendamenti ai progetti di legge in discussione e con la partecipazione ai lavori delle Commissioni parlamentari, anche se di esse non si faccia parte»; essa, però, ha anche chiaramente affermato che «le eventuali violazioni di mere norme regolamentari e della prassi parlamentare lamentate dai ricorrenti debbono trovare all’interno delle stesse Camere gli strumenti intesi a garantire il corretto svolgimento dei lavori, nonché il rispetto del diritto parlamentare, dei diritti delle minoranze e dei singoli componenti».

In questa prospettiva (cfr. quanto sostenuto da M. VILLONE, La legge elettorale dal conflitto politico al conflitto tra poteri) non c’è dubbio, ad esempio, che al parlamentare sia consentito presentare emendamenti a un testo in discussione. Ma è altrettanto certo che l’emendamento può essere precluso, senza che si giunga al voto, ad es. per l’approvazione di altri emendamenti o per limiti alla emendabilità di determinati testi (legge finanziaria, di stabilità, leggi di bilancio). Può presentare proposte di legge o mozioni, ma senza alcuna pretesa che siano sottoposte al voto in commissione o aula. Ha diritto a prendere la parola, che però gli può essere concessa, negata, tolta».

In definitiva, quindi, se la Corte prendesse ad esame il ricorso presentato dai parlamentari, sia come singoli, sia come raggruppamento, il ricorso sarebbe inammissibile.

6. Ma il medesimo discorso può valere anche per i Gruppi parlamentari (e ancor più per una parte di un gruppo parlamentare).

Giuseppe Ugo Rescigno ha definito i gruppi parlamentari come «l'unione dei membri di un ramo del Parlamento appartenenti allo stesso partito che si costituiscono in unità politica con un'organizzazione stabile ed una disciplina costante di gruppo». Dal punto di vista pratico costituisce la proiezione di un partito politico in parlamento (parliamentary party). Sostanzialmente, quindi, i gruppi parlamentari svolgono un ruolo essenziale nella formazione delle opinioni. Esaminano i principali oggetti (elezioni e affari correnti) prima che siano sottoposti ai Consigli e tentano di trovare un’intesa su una posizione comune che i deputati possano difendere davanti al Consiglio stesso.

Quindi anche se gli art. 72 e 82 della Cost. fanno accenno ai gruppi parlamentari (mentre sono i Regolamenti, solitamente a prevedere che ciascun deputato debba appartenere a un Gruppo parlamentare) ad essi non compete una precisa sfera di attribuzioni costituzionali né per le composizioni, articolazioni e funzioni su viste, possono definirsi poteri dello Stato. Benchè mai, proprio per il fatto di essere una minoranza (e nel caso di specie una minoranza appartenente all’opposizione) possono essere  competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere  - ossia le Camere - cui appartengono (tenuto conto che la funzione legislativa può essere definitiva solo quando è espressione della maggioranza dell’Assemblea).

Questo dato mette in rilievo anche un ulteriore motivo di improcedibilità del ricorso, ossia una assoluta mancanza di interesse. Infatti, anche ammettendo che le motivazioni di ricorso siano corrette e che si sarebbe dovuta seguire una procedura di approvazione del DDL diversa, il risultato per questa ridotta minoranza non sarebbe certamente cambiato perché la maggioranza avrebbe comunque fatto valere le proprie prerogative.

Sotto il profilo soggettivo, quindi, della legittimazione, non vi dovrebbero essere margini di ammissibilità del ricorso.

Sarà da vedere, però, se la Corte costituzionale, posto il carattere policentrico del nostro ordinamento costituzionale, e quindi la non corrispondenza tra funzione e potere, e considerando inoltre la differenza che si pone tra attribuzione (che si fonda su disposizioni costituzionali) e competenza (che, essendo la misura dell'attribuzione, trova la sua fonte in disposizioni legislative), tenderà a ridurre o meno l'importanza dell'organo-soggetto per aumentare quella dell'oggetto, ponendo l'attenzione più che sulle attribuzioni, sulla natura costituzionale degli interessi.

7. Ciò detto, non potrà negarsi, forse, che gli accadimenti siano stati tali da aver messo fortemente «sotto stress» le procedure parlamentari, anche su presupposti e con implicazioni, per certi versi, inediti e che un certo rilievo possa avere anche l’utilizzo dello strumento della fiducia.

Ma anche su questo aspetto,  va ricordato che la questione di fiducia pur non essendo prevista esplicitamente dalla nostra Costituzione (ma affermatasi nella prassi salvo poi assumere vera e propria natura consuetudinaria), è considerata implicitamente consentita dall’ordinamento costituzionale in diretta connessione con la natura “bilaterale” del rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo e con i conseguenti profili di responsabilità politica (passiva di quest’ultimo ed attiva del primo) che ne derivano (e comunque prevista nei regolamenti parlamentari). Essa, infatti, è ormai generalmente considerata, anche sulla base di quanto previsto dalle norme regolamentari oltre che da prassi parlamentari ininterrotte, non solo un istituto “immanente” al sistema costituzionale, ma anche una delle implicazioni proprie del rapporto di fiducia così come costituzionalizzato nel nostro ordinamento.

Ciò non toglie che, proprio nella prospettiva dei rapporti interni al Parlamento, la Corte stessa, potrebbe considerare (ove la situazione fosse stata correttamente impostata dal PD) gli aspetti di maggiore problematicità relativi ai rilevanti effetti della questione di fiducia.

E’ lo stesso Giudice dei conflitti, infatti, ad aver sostenuto, nell’ordinanza n. 277 che resta impregiudicata «la configurabilità di attribuzioni individuali di potere costituzionale per la cui tutela il singolo parlamentare sia legittimato a promuovere un conflitto fra poteri» e che la questione di fiducia è, comunque, «idonea, in astratto, a incidere sulle attribuzioni costituzionali dei membri del Parlamento, che rappresentano la Nazione senza vincolo di mandato (art. 67 Cost.)», perché finisce col limitare il potere di emendamento dei singoli parlamentari direttamente tutelato dalla Carta costituzionale e “rafforzato” proprio nei casi in cui è prevista la riserva d’Assemblea.

Insomma, sulla base dei precedenti il ricorso presentato dal PD dovrebbe essere dichiarato improcedibile e/o inammissibile per non essere una parte del gruppo parlamentare ricorrente un Potere dello Stato, ma viste le sorprese riservateci dalla Corte in precedenti e non lontane occasioni, non ci resta che attendere il 9 gennaio.