SòLE E ACCIAIO (1): RADIOGRAFIA DI UNA NAZIONALIZZAZIONE

Le offerte nella "gara" a giugno 2017: l'impegno economico si sarebbe finora limitato all'affitto di azienda per il 1° anno, pari a 180 milioni; ma su questa cifra, nella trattativa attualmente pendente, l'acquirente avrebbe chiesto uno sconto che potrebbe essere accordato in forma di cessione di azioni allo Stato, che le intesterebbe a CDP o a Invitalia. Una nazionalizzazione non sarebbe esclusa...

1. Ma insomma, questa "nazionalizzazione" dell'ex-Ilva di Taranto ("la più grande acciaieria d'Europa) si può fare o non si può fare? E se si potesse fare (naturalmente, secondo le regole del diritto europeo), sarebbe poi conveniente/opportuno farla?
In ordine logico, i problemi che andrebbero risolti, sono:
a) di ordine legale (politico-industriale): esiste un divieto di acquisizione in mano pubblica di un'impresa strategica che, naturalmente di derivazione €uropea, possa prevalere sui poteri che, come vedremo, ha la Repubblica italiana in base alla sua Costituzione?
b) di ordine legale-fiscale: se anche fosse superabile l'obiezione mercatista-europeista, la Repubblica italiana, avrebbe le risorse finanziarie per effettuare l'acquisizione, senza, nella sostanza, incorrere nella censura della Commissione Ue per un eccesso di disavanzo pubblico?
c) di ordine economico, industriale-gestionale: qui è evidente la stretta connessione coi primi due ordini di problemi. Sul piano economico, la verifica fa fatta avendo di mira accuratamente la situazione industriale del Paese e le ricadute sistemiche positive di una prosecuzione dell'attività produttiva in questione. 
Spendere bene, - che non significa spendere poco (o spendere solo ciò ci consente l'Ue) -, è un obiettivo intrinseco ed ineliminabile delle scelte di politica industriale: ma tale aspetto, che riguarda in generale la "propensione all'investimento", può essere meglio apprezzato proprio dal decisore pubblico, in quanto abbia, si auspica, una doverosa visione complessiva non solo dell'offerta e della domanda (intese rebus sic stantibus, nella loro traiettoria prima degli effetti del suo intervento) nel settore, nazionale e internazionale, ma anche delle dinamiche interconnesse col resto della effettiva realtà industriale del Paese.

2. Proviamo ad affrontare intanto il primo problema.
Trattandosi di un'acciaieria, intesa come singolo impianto, e in un regime certamente non di monopolio, - né sul mercato nazionale (come vedremo), né, certissimamente, sul mercato internazionale (o quantomeno europeo: dove non c'è neppure una situazione di posizione dominante "pericolosa", stante l'autorizzazione data dalla Commissione Ue, quale autorità antitrust, ad Arcerlor-Mittal, maggior gruppo mondiale dell'acciaio) -, e non ricorrendo né l'ipotesi di servizio pubblico essenziale né di categoria di impresa riferibile a "fonti" di energia, saremmo fuori dall'ombrello costituzionale dell'art.43 Cost.
Questa elementare evidenza interpretativa, peraltro, non è dirimente: la possibilità che un "bene economico" possa, come condizione ordinaria, essere di proprietà dello Stato (o altro ente "pubblico") e che, per realizzare tale possibilità, la legge possa prevederne anche l'espropriazione ("salvo indennizzo") è espressamente contemplata dall'art.42 Cost., norma non meno importante e di cui, anzi, l'art.43 è una proiezione rafforzativa per "categorie di imprese" di preminente interesse generale particolarmente evidente.

2.1. Gli artt.42 e 43 sono espressione dunque di una ratio comune: l'interesse generale preminente, consente sul piano costituzionale, il passaggio in proprietà allo Stato dei beni economici, tra cui, evidentemente, quei complessi organizzati di beni la cui gestione (profittevole) è l'attività di impresa.
Lo Stato ha facoltà di esercitare questa prerogativa e il farlo descrive uno dei momenti centrali delle politiche industriali pubbliche, il cui fondamento va ritrovato nell'intero art.41 Cost.; quest'ultimo essenzialmente, "serve" a consentire la libera iniziativa economica, e anzi a tutelarne la pienezza preservando tutti i lavoratori, compresi gli imprenditori (come ci dice Ruini in Assemblea Costituente, v. p.8), dai fallimenti del mercato. Perché i Costituenti muovevano dal presupposto che il libero mercato non avesse poi dato questa grande prova; in termini di crescita, economica, occupazionale e salariale, stabilità sociale e stabilità della politica internazionale (qui, p.3).

2.2. L'intervento dello Stato-investitore nell'industria privata, naturalmente in base a una visione strategica, è, come abbiamo appena visto, fondato sull'art.41 Cost. Questo, a sua volta, è necessariamente da leggere nel quadro dell'armonia complessa (qui, p.11) che ha guidato i Costituenti nel formularlo.
Ma è proprio perciò che tale intervento si presta, comparativamente all'azione di qualsiasi investitore privato, a meglio tutelare in contemporanea i restanti valori costituzionali che entrano in gioco nella questione "ex Ilva". 
Ci riferiamo in particolare al "Piano ambientale". Posto che questo sia ancora attuale e adeguato (il piano risale a un d.p.c.m. del 2017 e ha portato all'istituzione, presso il Ministero dell'Ambiente di  un Osservatorio permanente per il monitoraggio dell’attuazione del Piano ambientale, che vale VIA e AIA) la possibilità di una sua diligente attuazione, sarebbe intrinseca nella ottimizzazione del coordinamento, tra organismi economici pubblici attuatori e strutture pubbliche di monitoraggio: appare, in ultima analisi, realizzabile una direzione centralizzata in capo ai massimi organi dell'Esecutivo, che sono costituzionalmente portatori dell'obbligo di tutela della salute umana e della salubrità dell'ambiente urbano e antropico in genere (art. 32 Cost.).

"Nazionalizzare" è quindi un'operazione, di politica industriale, perfettamente legittima, e realizzativa di una plurima serie di fondamentali interessi costituzionali; e naturalmente non può essere disgiunta dal fondamento lavoristico della nostra Costituzione (artt. 1 e 4).

2.3. Ma, rimanendo sul piano della legittimità, cioè di ciò che è consentito fare a uno Stato democratico, legale-costituzionale, secondo il suo apprezzamento dell'interesse generale dei suoi cittadini-elettori, l'acquisizione pubblica della proprietà delle imprese, è consentita dal diritto europeo?

Per fornire questa risposta muoviamo da questo "paper istituzionale" della Commissione Ue, in cui si riesce a considerare l'aspetto della partecipazione pubblica nel settore societario imprenditoriale, delle più varie industrie, focalizzandosi solo su "selected countries" che, guarda caso, includono essenzialmente gli ex paesi dell'Est neo-membri dell'Ue, accuratamente investigati, (pagg. 7 e ss. e pagg. 49 e ss.)) e si arriva all'inevitabile "grafica-classifica" in cui la Germania "sembra" la solita virtuosa predicatrice delle performance più efficienti ottenibili dal mercato e, quindi, dalla proprietà privata dell'impresa.
Tuttavia, "stranamente" si stila la classifica considerando soltanto le "Central State Owned Enterprises" come se in Germania i Lander non c'entrassero nulla col sostegno all'economia tedesca, e fossero invece, implicitamente, dei soggetti connessi all'intervento pubblico industriale in modo del tutto marginale e irrilevante.

Munita di questa impostazione "selettiva" del fenomeno - dove la preoccupazione costante è la performance finanziaria dello Stato centrale, affinché non alteri le efficienti forze del mercato e, quindi, il trovare un modo di indicare - indovinate?- le riforme da apportare alla Central State ownership -, il paper arriva perciò, sempre guarda caso, a dedicare un'intera Parte (pagg.67 e ss.) a "Selected Countries", tra membri vecchi e nuovi dell'Ue, dimenticando di considerare non solo la Germania ma persino la Francia.
Per dire, nel grafichetto a pag 12, le dimensioni dei caratteri delle sigle relative alla percentuale di partecipazioni di ciascuno Stato...centrale, sono così ridotte che non si comprende se la Germania e la Francia, comunque mai menzionate, siano incluse nel "lotto": quel che è certo è che in soldoni, le partecipazioni pubbliche "possono" avere Fiscal Implications negative (caveat debitamente enfatizzato per esteso) in quanto siano meno redditizie della media delle società private. 
E comunque, si va argomentando, anche laddove avessero una buona redditività, possono risultare utili per...privatizzare e abbattere il debito pubblico (tranne Francia e Germania, above any judgement; e la seconda, sempre NON considerata la struttura federale e la sua incidenza sul fenomeno).
Dal paper emerge complessivamente che la proprietà di imprese da parte dello Stato nazionale è un fenomeno esistente, studiato, stimato nei suoi effetti, visto con una certa qual ostilità selettiva (cioè secundum accipientes), ma indubbiamente lecito e legittimo. Altrimenti non avrebbe senso studiarlo per sconsigliarlo o consigliarne una utilità principale nella privatizzazione per abbattere il debito pubblico.

3. A questo paper, conviene aggiungere un ulteriore elemento (in realtà decisivo): ciò che dice, in materia, nella sua suprema capacità di interprete ultimo e "creatore" del diritto Ue, la Corte di giustizia europea. 
Soccorre al riguardo un importante arresto della Corte in tema di reti distributive dell'energia elettrica...olandesi. Questa decisione del 22 ottobre 2013 consente di trarre delle notevoli implicazioni, nonostante sia stata interpretata (almeno in Italia), come (l'ennesima) affermazione della prevalenza del diritto Ue su quello "nazionale".
Sintetizziamo il senso della decisione e i suoi, non rilevati, limiti di "decisum".

In via preliminare i giudici di Lussemburgo affermano che l’art. 345 del TFUE è espressione del ‘principio di neutralità’ dei Trattati in relazione ai regimi di proprietà negli Stati membri (par. 29), sicchè gli stessi non impediscono né operazioni di nazionalizzazione, né operazioni di privatizzazione delle imprese (par. 30).

Tuttavia, con passaggio fondamentale rispetto al passato, la Corte europea afferma che il ‘principio di neutralità’ di cui all’art. 345 del TFUE non sottrae i regimi di proprietà degli Stati membri alle norme fondamentali dei Trattati, fra cui il divieto di discriminazione, la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali (par. 36).

La Corte di giustizia ha così valutato il ‘divieto di privatizzazione’ previsto nell’ordinamento olandese alla luce dell’art. 63 del TFUE e ne ha sancito la contrarietà rispetto a tale ultima disposizione, pur non escludendo che gli obiettivi sottesi alla scelta del legislatore nazionale rispetto al regime di proprietà adottato possano essere presi in considerazione quali motivi imperativi di interesse generale per giustificare la restrizione alla libera circolazione dei capitali (si vedano, in particolare, i parr. 52-53).

3.1. Ma c'è un elemento particolarmente importante che questa sintesi non considera: il divieto di privatizzazione olandese era posto dalla legge ordinaria (v. la ricostruzione nel par.16) e non dalla fonte costituzionale.

La decisione della Corte Ue, dunque, ci dice tre cose (e la prima probabilmente ci basterebbe, ma non è irrilevante sottolineare le altre due):

a) le norme del trattato non impediscono ("non ostano a") operazioni di nazionalizzazione: messo nero su bianco al par.30;

b) inoltre, il dictum della Corte è riferito, accortamente, alle disposizioni nazionali che pongono, secondo i concetti da essa dettati, limiti alla circolazione dei capitali, ma, in concreto, riguarda un regime proprietario stabilito da una norma di legge ordinaria;

c) se dunque, all'occorrenza, la Corte rammenta a se stessa (e all'Olanda), che esista una sorta di gerarchia interna alle norme dei trattati, ciò implica la prevalenza del principio "fondamentale" europeo (la Corte non utilizza questo concetto lasciando nell'implicito la fissazione di un ordine gerarchico) sulla mera legislazione nazionale. Ma non sulle disposizioni di rango costituzionale. Tantomeno, che abbiano, a loro volta, il carattere di norme costituzionali fondamentali, qual è il caso dell'art. 42 della nostra Costituzione (come pure degli artt. 41 e 43). La Corte europea, ammesso, e non concesso, che abbia il potere di dirlo, comunque non lo dice.

Tra le regole sulla concorrenza del trattato, (artt. 101-106 TFUE), inoltre, la più specifica, cioè l'art.106, riguarda le imprese pubbliche e le imprese cui si riconoscono diritti speciali o esclusivi (tendenzialmente i monopoli legali), ovvero le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale: ma come abbiamo visto (anche) nell'escludere l'applicabilità dell'art.43 Cost. all'ex Ilva di Taranto, non ricorre alcuna di queste condizioni.

4. Rimarrebbe da esaminare l'aspetto di una violazione del divieto di aiuti di Stato, laddove si intervenisse su un'impresa in perdita, come pare essere, e quindi in condizioni in cui lo Stato favorisca "talune imprese o talune produzioni" (art. 107 TFUE), falsando o minacciando di falsare la concorrenza (all'interno del "magico" mercato unico).
Ma questo aspetto, non fatto oggetto di precedenti rilievi, dipende dalle condizioni in cui un'eventuale "nazionalizzazione" venga effettuata e, in particolare, dal piano industriale che accompagnerebbe l'intervento pubblico.
Se questo intervento, per natura e composizione dei soggetti "attuatori", fosse configurato come economicamente sostenibile, - per volume, fonti di finanziamento, e tipologia degli investimenti previsti -, e, anzi, sistemicamente vantaggioso, non sarebbe sfalsata la concorrenza perché non di "aiuto" ma di investimento, in sostanziale regime privatistico-concorrenziale, si tratterebbe.

5. Quanto appena detto, - cioè che può immaginarsi un intervento guidato dallo Stato, ma che, per fonti di finanziamento e tipologia dei soggetti attuatori, fosse equiparabile a un vantaggioso investimento industriale, cioè mirato a restare e a posizionarsi sul mercato a condizioni di sostenibilità finanziaria e operativa -, dovrebbe (quasi) automaticamente risolvere il problema "legale-fiscale". 
Guardando infatti ad un volume di investimento quale quello previsto da Arcelor-Mittal, non è impossibile pensare a un pool di società a partecipazione pubblica, anche unita a gruppi privati, che, in vario modo, abbiano la capacità finanziaria e la convenienza industriale a garantirsi un rifornimento di acciaio a condizioni economicamente vantaggiose. E questo rispetto alle alternative sul mercato "globale": i prezzi delle forniture di acciaio (nelle sue varie forme), infatti, scontano l'incidenza di alti prezzi di trasporto e, inoltre, è un settore in cui la qualità ha un peso notevole sul prodotto a valle.
(Basterebbe leggersi questo "disclaimer" su un sito specializzato che monitora i prezzi dell'acciaio:

Disclaimer

Avvertenza: i prezzi analizzati per travi e laminati si riferiscono alle quotazioni base + extra dimensionali effettuate dai produttori ai distributori di acciaio/centri servizio. Per le lamiere, invece, ci si riferisce ai prezzi base partenza. A questi prezzi vanno sommati degli extra a seconda di altre condizioni di vendita (come la qualità dell’acciaio impiegato, il trasporto o le certificazioni). Le percentuali di variazione esposte in precedenza, quindi, sono da ritenersi come indicative e non rappresentanti al 100% dell’intera oscillazione delle quotazioni, in quanto per la composizione del prezzo finito entrano in gioco degli extracosti che non sono considerati in questa analisi.)

Rimane dunque da affrontare il problema economico-industriale; non da poco, certamente. Ma probabilmente meno irrisolvibile di quanto non si ritenga. Purché si abbia una chiara "visione" dell'economia industriale italiana e, in qualche modo, la si voglia sviluppare e potenziare secondo la sua vocazione e le sue potenzialità attuali.

(1- SEGUE)