NOTE A MARGINE DELL'AUDIZIONE. ALCUNI ASPETTI DELLA RIFORMA ESM RIMASTI "INESPLORATI"

Commissioni riunite Bilancio e Politiche dell'Unione europea audizione @LucianoBarraCar Presiede presidente @borghi_claudio https://t.co/mM6TxOOiaq

— Fausto S 🇮🇹 (@IoFausto) December 9, 2019

1. Qui sopra trovate il filmato del mio intervento in audizione alla Camera, presso le Commissioni riunite Bilancio e Politiche europee.

A rafforzamento di quanto esposto in quella sede, e che per ragioni di brevità del tempo a disposizione ho dovuto contenere, vorrei aggiungere un altro serio elemento di riflessione.

2. Sappiamo già che l'Italia, - pur essendo contribuente a pieno titolo (il 3°), e pur non essendo in alcun modo giuridicamente obbligata a riformare il Trattato, tranne che ne ricavi un vantaggio apprezzabile ai sensi dell'art.11 Cost. -, è esclusa dall'ammissione alla Linea "precauzionale" e potrebbe accedere solo alla linea di credito "a condizioni rafforzate". Quella che comporta le condizionalità più pesanti ed alla quale, nessuno Stato vorrebbe ricorrere mai.

Quest'ultima linea "enhanced" è prevista dall'art.13, paragrafo 3, nuovo testo riformato (qui tradotto in italiano), e che prevede un protocollo d'intesa col MES, preparato dal suo direttore generale, e che indica le "modalità e condizioni finanziarie", e, soprattutto, "la scelta degli strumenti". Tale ultima dizione sta a indicare che il potere di scelta, cioè l'ampia e difficilmente sindacabile (da parte di una paese che incontra, secondo il MES, una tale "gravità delle carenze da colmare", da essere ritenuto "privo di fondamentali economici solidi" e suscettibile di "subire gli effetti negativi di shock al di fuori del loro controllo", art.14, par.1, prima parte) discrezionalità del MES, si estende a una pluralità di strumenti finanziari.

3. Questi strumenti sono evidentemente consequenziali al tipo di valutazione in sede di intervento su "domanda di sostegno" - che, come abbiamo sempre visto (qui p.5 e qui, p.7), è diversa dall'accertamento macroeconomico esteso alla sostenibilità del debito pubblico effettuata a livello preparatorio, cioè preventivo e generalizzato effettuabile dal MES in base alla parte aggiunta dalla riforma all'art.3, par.1 -, che riguardano tra l'altro (art.13, par.1, lettera b), "la sostenibilità del debito pubblico e la capacità di rimborso del sostegno alla stabilità..." (il sostegno alla stabilità è il nome dato al credito in questa disposizione, ma, dall'intera riforma, e comunque, dagli art.13 e 14 è locuzione che si estende a tutte le condizionalità che accompagnano le linee di credito e che, appunto, darebbero "sostegno" con prescrizioni sulle politiche economiche e fiscali che vanno, per definizione, ben oltre l'assistenza finanziaria).

4. L'intero "dispositivo di assistenza finanziaria", nel caso non riguardi una linea di credito condizionale precauzionale, dunque, può ben condurre alla famosa imposizione della ristrutturazione del debito pubblico del paese "istante", visto che, nel complesso, si tratterebbe per definizione di uno Stato-membro la cui situazione è ritenuta "grave" e che farebbe dubitare della sua capacità di rimborso del sostegno-credito (che rimane comunque derivante, in una parte consistente, dalla capitalizzazione iniziale effettuata dallo stesso Stato).

Ciò non è (più) esplicitamente enunziato, neanche nei "considerando iniziali" su nuovi poteri tipizzati del MES e sua cooperazione con la Commissione, la BCE e il FMI (v. in particolare 5A, 5B e 9A) e figura, in compenso, come ratio delle single limb CACs, cioè "a maggioranza singola".

Quindi queste clausole concedono ai privati creditori degli Stati, non al MES, il potere di imporre la ristrutturazione dell'intero debito pubblico e non di singole tipologie di titoli, e sono introducende dal 10 gennaio 2023.

E quindi, sia detto per inciso ma non secondariamente, dopo un anno circa dalla entrata in vigore dell'operatività del completo recepimento, in sede Ue, di Basilea 3(4), v. qui p.6, essendone prevista le full implementation dal 1° gennaio 2022. Cioè, - nonostante le attuali bozze di regolazione Ue consentano di provvedere alle complessive ricapitalizzazioni derivanti da Basilea 3(4) entro il 2027 -, le CACs single limb entreranno in vigore dopo un anno dalla full implementation di Basilea, con le previsioni statali recettive. Dunque, le nuove CACs paiono oggettivamente volte a consentire, ai creditori degli Stati, di vedere come si avviano le ricapitalizzazioni e che prospettive, imminenti, di intervento dei vari Stati in tal senso, si siano nel frattempo manifestate.

5. A questo punto, sempre a parziale approfondimento delle nuove disposizioni, mi pare utile riportarvene per esteso una che, almeno in Italia, è sfuggita ad ogni discussione (non è l'unica: tra l'altro, ci sarebbe anche il considerando (7), ma magari ne parleremo in altra occasione...forse). Si tratta dell'art.14, par.1, secondo periodo che così recita (è in neretto nel testo tradotto dal Sole24ore, e evidenzio la parte più "singolare"):

Assistenza finanziaria precauzionale del MES

1. Gli strumenti di assistenza finanziaria precauzionale del MES offrono sostegno ai membri del MES con fondamentali economici solidi che potrebbero subire gli effetti negativi di shock al di fuori del loro controllo. Il consiglio dei governatori può decidere di concedere al membro del MES che presenta un debito pubblico sostenibile assistenza finanziaria precauzionale sotto forma di linea di credito condizionale precauzionale o sotto forma di linea di credito soggetta a condizioni rafforzate ai sensi dell'articolo 12, paragrafo 1, purché siano soddisfatti i criteri di ammissibilità applicabili a ciascun tipo di tale assistenza stabiliti nell'allegato III.

Il consiglio dei governatori può decidere di variare i criteri di ammissibilità applicabili all'assistenza finanziaria precauzionale del MES, e modificare di conseguenza l'allegato III. La modifica entra in vigore dopo che i membri del MES hanno notificato al depositario l'avvenuto completamento delle procedure nazionali applicabili.

5.1. Questa disposizione, per qualunque interprete dotato di normali strumenti di comprensione, non necessariamente quelli tecnico-giuridici più complessi, ha un significato ben preciso:

a) nel combinato disposto letterale del sistema normativo, quando si arriva, nella prima parte del par.1, a definire nella sua essenzialità, il parametro di discrezionalità del MES, lo si riduce a 1 (dai 3 dell'art.13): la sostenibilità del debito (pare invece incomprensibile, e frutto di mancato corretto coordinamento interno, il rinvio all'art.12, par.1, che riguarda tutt'altra materia);

b) da ciò deriva che l'enfasi "informatrice" unificante delle linee di credito condizionali è incentrata su tale sostenibilità, che è d'altra parte, ben definita proprio nell'allegato III "un benchmark del debito che consista di un rapporto del complessivo debito pubblico rispetto al PIL sotto il 60% o in una riduzione del differenziale rispetto al 60%, nei precedenti due anni, a un tasso medio di un ventesimo per ciascun anno".

c) la previsione dell'art.14, par.1, sulla linea a condizioni rafforzate, per effetto di questa priorità normativamente espressa come "autosufficiente", data alla valutazione di sostenibilità del DP, dunque, una volta coordinatolo con i criteri di ammissione dell'Allegato III, porta a concludere che il fondo possa concederla solo rendendo sostenibile ciò che, normativamente, sostenibile non è. Cioè "condizionando" il paese istante alla ristrutturazione. Tutto ciò è disseminato in molte previsioni sparse e in una serie di rinvii piuttosto macchinosi, ma il senso letterale e logico finale questo è.

7. Ma c'è un altro aspetto del par.1 in questione di grande rilevanza: il consiglio dei governatori, abbiamo visto, può "può decidere di variare i criteri di ammissibilità applicabili all'assistenza finanziaria precauzionale del MES, e modificare di conseguenza l'allegato III. La modifica entra in vigore dopo che i membri del MES hanno notificato al depositario l'avvenuto completamento delle procedure nazionali applicabili".

Ciò implica che, già nel testo attuale, poiché l'oggetto e lo scopo del trattato sono soprattutto da ricondurre alle linee di credito condizionali, - cioè alla pretesa funzione di pseudo-lender of last resort, che ha giustificato l'istituzione del fondo e la sua qualificazione come "di stabilità" -, il contenuto più importante del trattato, a cui si vincolano gli Stati, è variabile, riformabile, mutabile, cambiabile, con una semplice deliberazione del consiglio dei governatori. 

Il passaggio per l'Eurogruppo e per il Consiglio-summit eurozona, pare soppresso, e con esso, la sottoposizione dello ius variandi della parte fondamentale del trattato, ai ministri delle finanze e ai capi di di governo. 

Gli Stati sarebbero solo chiamati a "completare le procedure nazionali applicabili".

Queste ultime non sono espressamente dette "ratifiche", e cioè tendenzialmente, autorizzazioni conferite con voto dei parlamenti nazionali. 

Si può anche ipotizzare che, facendo passare la riforma dei criteri di ammissibilità all'assistenza finanziaria come modifiche tecniche e non impattanti (formalmente e in prospettazione) sulle finanze pubbliche, ad esempio secondo prassi molto diffuse in Italia, sia assunta come una modifica equiparata a un accordo in forma semplificata in cui la ratifica si limita all'approvazione del ministro competente, senza alcun passaggio parlamentare.

8. Si avrebbe una modificabilità della parte più importante dell'accordo intergovernativo mediante deliberazione dello stesso "ente" creato dal Trattato-accordo, e quindi potendo tale organo, sicuramente "esecutivo" (nel quadro delle Istituzioni Ue), crearsi la propria "independent self-regulation".

Questo è quindi un potere di rimodulare, in qualsiasi momento lo si ritenga opportuno, i parametri normativi della più incisiva discrezionalità "provvedimentale", che dovrà poi esercitare un organo-ente appartenente all'Esecutivo, ma indipendente, in definitiva, e per Statuto, dalla stessa Commissione.

E in questa indipendenza regolatoria, di livello politico per la natura degli interessi inevitabilmente incisi, il board ESM potrà inasprire i criteri di ammissibilità al credito, proprio per la linea precauzionale; dettando, per inevitabile induzione, la ulteriore restrizione dei criteri per la condizionalità "rafforzata", che fonda i suoi presupposti, - nell'oggettiva costruzione giuridica della riforma -, proprio nell'area esterna a quella della "mera" condizionalità precauzionale: spostando i confini di quest'ultima si restringono inevitabilmente i presupposti della "rafforzata" (enhanced).

E questi sono solo alcuni dei problemi interpretativi e applicativi suscitati dalla lettura (attenta) del testo.