IL TESORETTO? SURE, MES E RECOVERY FUND- IL SURE E LA SUA REALTA' REGOLAMENTARE (1)

(Avvertenza: alcune parti delle previsioni normative verranno riportate in inglese e non tradotte, poiché così rinvenibili sui rispettivi siti delle istituzioni Ue competenti. Risulta oggi importante che le fonti dirette siano conoscibili nella lingua in cui più frequentemente sono discusse e redatte: l'onere di un'adeguata conoscenza della lingua inglese risulta perciò importante per qualsiasi cittadino italiano che desideri informarsi avendo direttamente conoscenza delle iniziative regolatorie dell'Ue).

1. Appare sempre più forte la spinta mediatica a sostegno della decisione del governo italiano di richiedere e fruire di una linea di credito a condizioni rafforzate entro il programma speciale detto  ESM  Pandemic Crisis Support (linea di credito appunto definita ECCL, secondo tutte le deliberazioni sia inizialmente adottate, il 9 aprile dall'Eurogruppo e il 23 aprile 2020 dal Consiglio europeo dei capi di Stato e di governo, che ribadite dall'Eurogruppo e dal Board dei governatori ESM, rispettivamente l'8 e il 15 maggio 2020). 

Essendo evidenti le difficoltà di definire tempi e volumi di intervento del Recovery Fund- Next Generation, la pressione a finanziarsi presto, e a qualsiasi costo, mediante la contrazione di debito con le istituzioni europee, si spinge anche a cumulare la fruizione dell'ulteriore strumento del SURE, ovvero il c.d. European instrument for temporary support to mitigate unemployment risks in an emergency (SURE) following the COVID-19 outbreak. Supponendo che i fondi prestabili da quest'ultimo siano immediatamente disponibili su mera richiesta.

2. Esemplificativamente traiamo l'esempio di questo atteggiamento da un assemblaggio di articoli, rinvenibile su Dagospia, rispettivamente di Verderami e Folli. Prescindendo da ogni ulteriore considerazione e dalla verifica della sua attendibilità, ci limitiamo a sottolineare due conclusioni più o meno coincidenti così espresse (neretto aggiunto): 

a) Verderami: "sommando Mes, Sure, l' impegno della Bce a sostegno dei titoli di Stato e un nuovo scostamento di bilancio da chiedere al Parlamento, Conte si ritiene soddisfatto e immagina che il gruzzolo possa garantirgli la permanenza a Palazzo Chigi anche quando arriverà la bufera d' autunno: «Sarò ancora il garante della sicurezza sanitaria e della stabilità economica»..."
b) Folli: "Sul piano finanziario, si prevede che il governo dovrà affrontare uno scostamento di bilancio di circa 50 miliardi entro la fine dell' anno. Escluse per ovvie ragioni nuove tasse, poco realistici i consueti annunci (lotta all'evasione e taglio delle spese inutili), restano appunto i 37 miliardi del Mes e il Sure. La cifra complessiva è quella che serve".

Esamineremo pertanto le effettive condizioni di finanziamento di ESM (che esiste), del SURE (che deve essere ancora approvato come vedremo) e, se vedrà mai la luce (senza essere uno stretto duplicato dell'ESM), del c.d. Recovery Fund. 
Per questi strumenti considereremo gli oneri di contribuzione concretamente a carico degli Stati-membri ed il costo complessivo dell'obbligo di restituzione (per interessi e capitale: se anticipatamente e con certezza quantificabili...), scontando, in quest'ultimo aspetto, i tempi e i margini effettivi di utilizzazione dei prestiti ricevibili e sempre cercando di individuare gli obiettivi di intervento fiscale effettivamente finanziabili in rapporto con quelli obiettivamente prioritari e necessari nell'attuale congiuntura economica italiana.

3. Cominciamo dal SURE: rinviando al sito della Commissione Ue, la relativa regulation è attualmente allo stato di proposta in attesa dell'approvazione del Consiglio: "Proposal for a COUNCIL REGULATION on the establishment of a European instrument..."

Ma più che la mancanza di un'attuale applicabilità operativa di una normativa non ancora approvata (forse potrebbe esserlo nei prossimi mesi ed entro l'autunno), risulta obiettivamente (molto) poco realistico che lo strumento possa dar luogo a un "tesoretto" in tempo utile (questo autunno) e per di più di ammontare vicino ai 10 miliardi, entro il 2020: cioè, non si vede come possa evitare il finanziamento mediante il ricorso al mercato relativamente al deficit aggiuntivo che si paventa come necessario, nel momento in cui occorrerà fronteggiare la fine del finanziamento dell'attuale (potenziale) erogazione della cassa integrazione in forma derogatoria (straordinaria e ordinaria) e fiscalizzata, che comunque terminerà la sua attuale copertura al 31 ottobre 2020.

4. Precisiamo che, fondato sulla clausola solidaristica dell'art.122 TFUE, il SURE è una linea di credito, che nelle intenzioni espresse nel preambolo della proposta di regolazione, si fonda sia sul primo che sul secondo paragrafo di tale norma: una curiosa previsione in cui "lo spirito di solidarietà" trova la sua massima espressione nella concessione di un prestito, la cui provvista è raccolta sul mercato dalla Commissione, soggetto ad obbligo di restituzione "a determinate condizioni", come recita il par.2: cioè non necessariamente non onerose, o poco onerose, per il beneficiario debitore a cui si presta...per solidarietà.

Ma torniamo alla presunta tempestività dell'erogazione di tale prestito: successivamente alla non ancora avvenuta approvazione del regolamento in questione, deve infatti svolgersi, in un periodo di tempo imprecisato, e al limite senza alcun termine vincolante, - a dimostrazione della facoltatività della solidarietà ex art.122 TFUE -, un peculiare procedimento presupposto di "prestazione di garanzia" da parte degli Stati-membri.

Al completamento unanime (cioè partecipato dalle garanzie apprestate da tutti gli Stati-membri) di tale fase attuativa "presupposta", - che però risulta riducibile al 25% della soglia, massima e non vincolante, stabilita in 100 miliardi -, è subordinata la successiva raccolta della provvista, da parte della Commissione, che verrebbe poi erogata in base a precisi limiti quantitativi massimi. 

Tutto il sistema è soggetto a fasi di prestazione di garanzia facoltativa, di misure massime (e minime) di raccolta sul mercato e di concessione del prestito, di adozione di decisioni attuative consiliari e di fasi consultive per gli Stati aderenti, che si assommano alle condizioni onerose di restituzione nel configurare l'effettiva erogazione del prestito come incerta nei tempi e nei volumi. 

5. Basta al riguardo riprodurre una selezione dei principali articoli dello schema di proposta e seguire la concatenazione intrecciata di fasi e previsioni che, lette in sequenza, rendono evidente quanto detto senza bisogno di particolari interpretazioni. 

Evidenziamo più sotto le parti salienti che danno conto della ratio sistemica del meccanismo e dello stesso art.122: la solidarietà finanziaria - cioè una qualche misura, delimitata e temporanea, di finanziamento di un altro Stato-membro da parte di alcuni o di tutti gli altri -, non costituisce mai un obbligo, a prescindere dalle ragioni in cui uno Stato membro dell'Unione, e ancora più dell'eurozona, versi in difficoltà, - per quanto cioè essere possano essere a tale Stato non imputabili le "difficoltà" e queste stesse, oggettivamente se non tragicamente gravi -, perché vige il divieto di solidarietà finanziaria dell'art.125 TFUE; e l'art.122, parr. 1 e 2, non ne sono altro che un corollario enfatico, cioè di mera enunciazione di facciata del principio. In pratica, se esiste un progetto comune a cui prestare garanzie, in base alla convergente e concorde decisione politica degli Stati-membri, si può erogare un credito a uno Stato che versi in gravi difficoltà per situazioni eccezionali che sfuggono al suo controllo; ma la Commissione non può agire da prestatore senza tale accordo e le condizioni del prestito, secondo l'art.122, non devono essere necessariamente favorevoli rispetto a quelle ordinariamente ottenibili sul mercato. Vige d'altra parte anche l'art.124 TFUE, per cui uno Stato non può rivolgersi ad alcuna istituzione finanziaria, inclusa (eccezionalmente) la Commissione, per avere un "accesso privilegiato":

Article 4

Form of financial assistance

The financial assistance referred to in Article 3 shall take the form of a loan granted to the Member State concerned. To that end, and in accordance with a Council implementing decision adopted pursuant to Article 6(1), the Commission shall be empowered to borrow on the capital markets or with financial institutions on behalf of the Union at the most appropriate time so as to optimise the cost of funding and preserve its reputation as the Union's issuer in the markets.

Article 5

Maximum amount of financial assistance

The maximum amount of financial assistance referred to in Article 3 shall not exceed EUR 100 000 000 000 for all Member States.

Article 6

Procedure for requesting financial assistance

1.The financial assistance referred to in Article 3 shall be made available by a decision adopted by the Council by means of an implementing act, on a proposal from the Commission.

2.Before submitting a proposal to the Council, the Commission shall consult the Member State concerned without undue delay to verify the sudden and severe increase in actual and possibly also planned expenditure directly related to short time working schemes and similar measures in the Member State requesting support, which are linked to the exceptional occurrence caused by the COVID-19 outbreak. To that end, the Member State concerned shall provide the Commission with appropriate evidence. In addition, the Commission shall verify the fulfilment of the prudential rules referred to in Article 9. 

3.The decision to make available the financial assistance referred to in Article 3 shall contain:

(a)the amount of the loan, its maximum average maturity, its pricing formula, its maximum number of instalments, its availability period and the other detailed rules needed for the granting of the financial assistance;

(b)an assessment of the compliance by the Member State with the conditions referred to in Article 3;

(c)a description of the national short-time scheme(s) or similar measures that may be financed.

Article 7

Disbursement of the loan

The loan referred to in Article 6(3) shall be disbursed in instalments.

Article 8

Borrowing and lending operations

1.The borrowing and lending operations referred to in Article 4 shall be carried out in euro.

2.The characteristics of the loan referred to in Article 6(3), point (a), shall be agreed in a Loan Agreement between the beneficiary Member State and the Commission. That agreement shall contain the provisions referred to in Article 220(5) of Regulation (EU, Euratom) 1046/2018. 
[quest'ultimo recita: 5.   La Commissione sottoscrive con il paese beneficiario un accordo contenente disposizioni che:

a)

assicurano che il paese beneficiario verifichi a cadenza regolare che i finanziamenti erogati siano stati utilizzati correttamente in conformità delle condizioni predefinite, adotti misure atte a prevenire irregolarità e frodi e, se necessario, intraprenda azioni legali per il recupero dei fondi concessi a titolo di assistenza finanziaria che siano stati oggetto di appropriazione indebita;

b)	assicurano la tutela degli interessi finanziari dell’Unione;

c)	autorizzano espressamente la Commissione, l’OLAF e la Corte dei conti a esercitare i loro diritti conformemente all’articolo 129;

d)

assicurano che l’Unione abbia diritto al rimborso anticipato del prestito qualora si riscontri che, in relazione alla gestione dell’assistenza finanziaria, il paese beneficiario è stato coinvolto in atti di frode o di corruzione o in altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;

e)	assicurano che tutti i costi sostenuti dall’Unione in relazione all’assistenza finanziaria siano a carico del paese beneficiario.]

3.At the request of the beneficiary Member State and where circumstances permit an improvement in the interest rate on the loan, the Commission may refinance all or part of its initial borrowing or restructure the corresponding financial conditions.

4.The Economic and Financial Committee shall be kept informed of a refinancing or restructuring as referred to in paragraph 3.

Article 9

Prudential rules applicable to the portfolio of loans

1.The share of loans granted to the three Member States representing the largest share of loans granted shall not exceed 60% of the amount referred to in Article 5. 

2.The amounts due by the Union in a given year shall not exceed 10% of the amount referred to in Article 5. 

3.Where a Member State fails to make a repayment, the Commission may roll over the associated borrowings contracted on behalf of the Union.

...

Article 11

Contributions in the form of guarantees from Member States

1.Member States may contribute to the Instrument by counter-guaranteeing the risk borne by the Union.  

2.Contributions from Member States shall be provided in the form of irrevocable, unconditional and on demand guarantees.

The Commission shall conclude an agreement with a contributing Member State on the irrevocable, unconditional and on demand guarantees. The agreement shall set out the payment conditions.

3.Calls on guarantees provided by Member States shall be made on a pari passu basis. Where a Member State fails to honour a call in time, the Commission shall have the right to make additional calls on guarantees provided by other Member States on a pari passu basis up to the overall contributed amounts. Member States shall be reimbursed for such additional contributions from recovered amounts. 

4.Contributions referred to in paragraph 1 shall constitute external assigned revenue within the meaning of Article 21(5) of Regulation (EU, Euratom) 1046/2018 to this Instrument.

Article 12

Availability of the Instrument

1.The financial assistance referred to in Article 3 shall only become available after all Member States have contributed to the Instrument with contributions referred to in Article 11(1) for an amount representing at least 25 per cent of the amount referred to in Article 5, provided that the relative shares of contributions of each Member State of the overall amount of Member States contributions correspond to the relative shares of Member States in the total Gross National Income of the Union, as resulting from the column (1) of Table 3 of Part A “Introduction and financing of the general budget of the Union”, of the revenue part of the budget for 2020 set out in the general budget of the European Union for the financial year 2020, as adopted on 27 November 2019 4 . 

The Commission shall inform the Council when the Instrument becomes available."

In sostanza, la mancata contribuzione anche di un solo Stato può paralizzare l'attuazione del regolamento, ancorché questo sia stato, in futuro, approvato e reso operativo, almeno laddove la Commissione non decida di percorrere la traumatica e politicamente improbabile imposizione a carico degli Stati-membri "pienamente solidali", cioè già resisi garanti per l'intera garanzia rapportata al tetto massimo di 100 miliardi, della quota non versata dallo Stato "recalcitrante" (art.11).
Ma l'ammontare della provvista concretamente raccoglibile e (quindi) prestabile, qualora gli Stati inizino a prestare garanzie pro-quota secondo una "libera" auto-riduzione rispetto all'ammontare massimo stabilito dall'art.5 (cioè 100 miliardi), potrà legittimamente risultare in soli 25 miliardi, secondo un orientamento facoltativamente raggiugibile de facto dagli Stati-membri; per conseguenza, l'ammontare massimo attingibile dall'Italia potrebbe altrettanto essere limitato a 2,5 miliardi per il primo anno: ma questo sarà presumibilmente il 2021, dati i tempi ragionevolmente attendibili della complessa procedura successiva alla futura approvazione del regolamento; e non dunque per il 2020, quello in cui più intensa e drammatica potrebbe essere l'esigenza di finanziamento degli ammortizzatori sociali. 
Il massimo attingibile annualmente da uno Stato "principale", è infatti quantificato nel 10% della provvista comunque garantita da tutti gli Stati ai fini dell'operatività della raccolta sul mercato prudenzialmente operabile da parte della Commissione (non è infatti chiarito se, ottenuta la base di garanzia del 25%, la raccolta sul mercato sia estensibile, e in che tempi, a 100 miliardi); e per di più anche tale limitato ammontare parrebbe dovuto in plurimi versamenti e non in unica soluzione, come appunto impone l'art.7.

Article 13

Control and audits

The agreement referred to in Article 8(1) shall contain the necessary provisions regarding controls and audits as required by Article 220(5) of Regulation (EU, Euratom) 1046/2018.

Tale previsione, in concreto, può portare "l'accordo" di concessione del credito a un insieme di parametri di incisione sulla generale gestione della spesa pubblica dello Stato beneficiario ad un livello non molto diverso da quello che accompagna una linea di credito ESM]

6. Dunque il SURE si configura, in concreto, esattamente nel modo in cui lo aveva descritto Stefano Fassina:

"Il Sure è un grande bluff. Perché? Perché è ad adesione volontaria e viene avviato soltanto dopo che tutti gli Stati dell’Unione europea hanno aderito. È un prestito, quindi debito pubblico aggiuntivo, da ripagare. Per farlo decollare, ciascuno Stato dell’UE deve apportare garanzie irrevocabili, liquide e immediatamente esigibili affinché la Commissione possa emettere sul mercato i titoli necessari a raccogliere le risorse da prestare agli Stati in difficoltà. L’astuta terminologia “fino a 100” miliardi copre la possibilità di arrivare a un ammontare di risorse disponibili decisamente inferiore, poiché dipendente dalle garanzie volontariamente messe a disposizione da ciascuno degli Stati UE e dai limiti annui di impegno contenuti nelle norme istitutive: per avere a disposizione 100 miliardi da distribuire, sono necessarie garanzie per 25 miliardi, ma il massimo utilizzo complessivo annuo, per tutti gli Stati richiedenti può essere soltanto il 10% delle risorse mobilizzabili dal Fondo. In sintesi, per la fase più acuta della recessione, potremo avere a disposizione, nello scenario ottimale ma altamente improbabile, qualche centinaio di milioni in prestito, sui quali risparmiare qualche milione di spesa per interessi, ma dopo aver impegnato 2 o 3 miliardi in garanzie ‘irrevocabili, liquide e immediatamente esigibili’. Un affarone".