LE RIFORME 2 - GLI INDICI (Parte I): MUTILARE I DATI E IGNORARE LE COSTITUZIONI

Arturo è...bravissimo. E' un giovane che ci restituisce una qualche speranza sul futuro. Dobbiamo ringraziarlo del suo impegno e della sua brillante capacità di ricerca.
Questo è il commento introduttivo principale che mi sento di fare.
Questo studio sugli "indici" che presiedono alle "riforme", (o meglio al "facciamo come"), ho preferito pubblicarlo in due parti: solo così, ritengo, si può apprezzare, con un dovuto spazio di riflessione, la gran mole di informazioni, acute riflessioni critiche e links che ci fornisce.
La lettura di queste due Parti fornisce un quadro "tattico" che consente di comprendere, per la realtà italiana, anche la rassegna su "1978 e 1992", che presto verrà completata.

Ho concluso la scorsa puntata parlando di indici (che misurerebbero la necessità e, invariabilmente, la "efficienza" delle riforme): si tratta di una questione centrale, perché i confronti, e i relativi “facciamo come”, vi ruotano attorno. Soprattutto un esame un po’ più ravvicinato degli indici consente di svelare le ideologie nascoste dietro l’apparante “neutralità” tecnica. 

En passant e prima di cominciare, ricorderei solo che ben poche delle giustificazioni invocate per le recenti, e ancora largamente indeterminate, “riforme” che l’attuale governo si appresta a varare trova fondamento in tali indici, ma questa è la semplice conseguenza di scelte politiche che nemmeno una realtà “precompresa” riesce più a giustificare. 

Torniamo a noi: 
a) che cosa misurano questi indici? 
b) Chi li redige? 
c) E in base a quali criteri? (Per quanto segue, vd. in generale Zenezini, op. cit., pag. 12 e ss.). 

I principali indici misurano i mercati dei beni, la regolamentazione delle utilities, la regolamentazione dei servizi, gli oneri burocratici, la protezione dell’occupazione e la flessibilità delle condizioni di impiego del lavoro (sarà su questi ultimi che mi concentrerò particolarmente). 

La risposta alla seconda domanda è ovvia: in primo luogo l’Ocse,  a partire dall’inizio degli anni ‘90; si aggiungono poi il FMI, che ne fa largo impiego per la prima volta nel World Economic Outlook del 2003.
Nello stesso anno la Banca Mondiale produce gli indicatori Doing Business, avendo già avviato nel 1999 un progetto di misurazione della qualità della governance pubblica; nel 2005 l’Unione Europea costituisce un Laboratorio delle riforme, niente meno, con il compito di “controllare le riforme del mercato del lavoro nell’Unione Europea”. 

A questi organismi pubblici si affiancano poi i prodotti di think tank privati come l’Indice di competitività compilato dal World Economic Forum o l’Indice di libertà economica calcolato dalla superliberista Heritage Foundation.
Se vi incuriosisce sapere che cosa dice la HF sull’Italia, potete scoprirlo qui: il succo è che c’è tanta corruzione e un mercato del lavoro troppo rigido. Il risultato del 2014 è però il più alto da quattro anni: evviva!.  

Per quanto riguarda la terza domanda, cioè i criteri impiegati, la metodologia di costruzione degli indici implica tre passaggi: 1) selezione degli indicatori di base 2) codifica 3) ponderazione per l’aggregazione.

Per quanto riguarda il primo passaggio, oggetto di misurazione sono le regolamentazioni giuridiche. 

E qui consentitemi di aprire una piccola parentesi: in Italia abbiamo una tradizione di studi di diritto privato comparato, perché di questo stiamo parlando, tra le più prestigiose al mondo. Bastino due nomi: Gino Gorla e Rodolfo Sacco. 

Che cosa ci hanno insegnato questi illustri Maestri? 

Che la comparazione giuridica è attività complessa e ricca di trappole metodologiche: alcune particolarmente insidiose e difficili da evitare (per esempio la traduzione); altre sono, o dovrebbero essere, più ovvie ed evitabili, in primis quella che i giuscomparatisti chiamano “dissociazione dei formanti”: per dirla semplicemente, i “formanti” sono le componenti di ogni “sistema giuridico” (intendendosi con questa espressione “l’insieme delle regole applicabili a una determinata comunità, che sovente, ma non necessariamente, corrisponde a uno Stato”: U. Mattei, P.G. Monateri, Introduzione breve al diritto comparato, Padova, CEDAM, 1997, pag. 13); i principali in ogni sistema moderno sono la legge, la giurisprudenza e la dottrina. 

La dissociazione di cui parlavo è, nella sua forma più banale, la constatazione che “possono esistere grossi divari tra le regole operative e quelle insegnate e ripetute” (R. Sacco, Introduzione al diritto comparato, Torino, UTET, 1992, pag. 57), ovvero, per esempio, una regola può essere formulata dalla legge e disattesa dalla pratica. 

Con ciò non sto ovviamente sostenendo che una comparazione giuridica svolta correttamente sarebbe sufficiente a fornire agli indici quella potenza esplicativa che viene loro riconosciuta: come si vedrà sotto, fattori diversi dal diritto dovrebbero essere presi in considerazione per valutare l’impatto effettivo delle riforme. 

Certo però se già a livello giuridico si mutilano dati rilevanti sarà difficile evitare uno sguardo un po’ sospettoso. 

Chiariamo il punto: “nella maggior parte dei casi”, scrive Zenezini (pag. 13) gli indicatori della “qualità istituzionale” “restituiscono per lo più la dimensione legale (obbligatoria) della regolamentazione”. 

Se a ciò aggiungiamo che dal quadro legale esaminato restano ovviamente fuori gli eventuali principi-fini contenuti nell’eventuale Costituzione, si rivela chiaramente tutta l’ideologicità di un’operazione che sarà debole sul piano euristico in quanto opaca su quello politico, cioè fintamente tecnica/neutrale. 

Un esempio chiarissimo di questa strategia si rivela nell’analisi dei costi: Venn, che nel paper linkato difende a spada tratta la bontà degli indici Ocse relativi alla protezione del lavoro - tra l’altro proprio in ragione dei nuovi apporti tratti dalla prassi, in particolare la contrattazione collettiva (ne riparlo sotto) che vi sono stati immessi - ammette tuttavia (pag. 37) che “al momento è molto difficile misurare i costi di attuazione (enforcing) delle regole del mercato del lavoro su una base internazionale confrontabile”; l’autore individua però subito la possibile soluzione: “Procedure semplificate, insieme con misure che incoraggino le parti a risolvere le controversie rapidamente, mantengono i costi al minimo”. 

Resta lecito domandarsi che cosa resterebbe dell’effettività delle regole in discussione una volta che il costoso (forse: perché in realtà non si sa) art. 24 della Costituzione sia stato finalmente disattivato (non “lasciando ai giudici” le decisioni in materia di licenziamento, come ha detto Renzi) e se questa cancellazione non costituisca una posta che meriterebbe una qualche considerazione. 

Grave è anche l’esclusione dal computo dei costi sia delle “norme private”, che le imprese adotterebbero in contesti non regolamentati, sia “della non regolamentazione”.  

Per esempio, “non è noto al grande pubblico che i costi amministrativi di questi sistemi [quelli di previdenza pubblica] ammontano a meno del 2% dei contributi versati, rispetto al 30-40% [sì, avete letto bene] delle compagnie di assicurazione private” (N. Acocella, Economic Policy in the Age of Globalization, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pagg. 150-151). Costi amministrativi similmente elevati si possono riscontrare nella sanità privata (vedi per esempio qui e qui). 

Simili omissioni rendono in effetti il gioco un po’ scoperto: “In base alla logica che ispira le compagnie europee per la semplificazione amministrativa per cui solo i costi della gestione pubblica determinano oneri burocratici, gli oneri amministrativi della sanità privata verrebbero contati come redditi (e profitti delle società di assicurazione).” (Zenezini, op. cit., pag. 14). 

In materia di rapporti di lavoro, impliciti e selettivi giudizi di valore emergono chiaramente in alcuni recenti paper del FMI, di cui si è molto parlato perché gli autori sarebbero finalmente riusciti a localizzare l’introvabile fenice, cioè la dimostrazione di una correlazione positiva fra tasso di flessibilità e minore disoccupazione. 

Riporta Marya Aleksyanska - in un pregevole lavoro  (pag. 10) in cui sottopone a scrutinio le fonti e i metodi di questi lavori (una sintesi in italiano qui) - che gli autori interpretano “valori più alti nell’indice Fraser di regolazione dei mercati del lavoro come segno di “superiore qualità” delle regolazioni esaminate: “Più elevata la qualità del mercato del lavoro esistente, minore la probabilità che un paese debba realizzare tali riforme [verso una maggiore flessibilità]. Presumibilmente, un’economia con mercati del lavoro già flessibili non avrebbe bisogno di implementare ulteriori riforme ed è quindi meno probabile che lo faccia”, secondo Bernal-Verdugo, Furceri e Guillaume. 
Anche in questo caso, sono alcuni, ben selezionati costi a restare fuori dal quadro. 

Come osserva l’autrice (pag. 10), citando soprattutto lavori elaborati nell’ambito dell’ILO (ai quali ometterò i riferimenti):

“equiparando la maggiore “flessibilità” delle istituzioni a una “superiore qualità” tale approccio presume che paesi con regolazioni del mercato del lavoro inesistente raggiungano la qualità maggiore. 
Invece di focalizzarsi su una contrapposizione “rigidità” – “flessibilità”, la valutazione della qualità dovrebbe concentrarsi su aspetti come l’adeguatezza delle regolazioni del lavoro, la loro conformità ai principi dei diritti civili e agli standard minimi internazionali, la loro effettività, anche potenziale, l’estensione della copertura e consapevolezza fra i lavoratori o la loro rilevanza in presenza di ampie economie informali. 

Tutti questi dati sarebbero particolarmente rilevanti per i paesi in via di sviluppo. Purtroppo, tali concetti sembrano assenti sia dall’indice Fraser del 2010 sia dalle analisi dei paper del FMI”.   

E non è certo un caso. 
Come osserva giustamente l’autrice “questo punto di vista dà per scontato che lo “stato iniziale” sia caratterizzato da istituzioni eccessivamente protettive che devono essere ridimensionate. 
In realtà, istituzioni e regole emergono e si sviluppano progressivamente, da zero ai sistemi sofisticati che esistono oggi e non il contrario”.   

Qui si ripropone la visione liberista che vuole le regolamentazioni che inceppano il “mercato autoregolato”, per usare un’espressione di Polanyi, frutto di una “collectivistic conspiracy”: l’“attacco alla democrazia politica, il principale accusato di essere il motore dell’interventismo” (K. Polanyi, The Great Trasformation, Boston, Beacon Press, 2001 (1944), pag. 151) ne consegue logicamente. 

La risposta di Polanyi (Ivi) è esattamente la stessa che la Aleksyanska è costretta a ripetere oggi, ossia che “la testimonianza dei fatti contraddice la tesi liberista. Il complotto anti-liberista è una pura invenzione. La grande varietà di forme in cui si manifesta la risposta “collettivista” non è stata il frutto di una qualche preferenza per il nazionalismo o il socialismo da parte dei poteri forti, ma dell’ampia gamma di interessi sociali vitali colpiti dall’espansione del meccanismo del mercato”. 

L’implicito benchmark dei modelli neoclassici sottesi agli indici è insomma rappresentato, sul piano storico-giuridico, dal periodo d’oro della codificazione borghese, col suo programma di generalizzazione a tutti della capacità giuridica che se affrancava l’ormai astratto soggetto di diritto da antiche dipendenze lo obbligava “a partecipare al gioco selvaggio della concorrenza. A quel macabro gioco che, conclusa la rivoluzione industriale ed istituzionalizzato il mercato, era diventato il gioco sociale tout court. 
Il conferimento della capacità giuridica non permetteva ormai più al giocatore inesperto, maldestro o anche solo a corto di fiato di stare a guardare e sottrarsi così alla pressione del giocatore più forte, più furbo, più navigato. Lo costringe a presentarsi all’inizio del gioco quale soggetto più debole, comodamente sfruttabile e perciò prevedibile vittima di un’incombente aggressione”. 

Ossia, “l’astrazione sposta talune situazioni finora inserite nell’area giusprivatistica all’esterno di questa, per permettere una loro maggiore aderenza al nuovo sistema economico”. (P. Caroni, Saggi sulla storia della codificazione, Milano, Giuffrè, 1998, pag. 34). 

Fu infatti proprio col Code Napoleon del 1804 (art. 1710) che i compilatori, con quello che era nient’altro che un “puro ossequio nominalistico” alla tradizione romanistica conservarono la denominazione di “locazione di opere” per un articolo – disciplinante una figura contrattuale in base a cui “una delle parti si obbliga a fare qualcosa per l’altra, mediante una mercede fra esse convenuta” - che mostrava di avere “ben presente una realtà sociale ed economica nella quale il lavoro dell’uomo è considerato un capitale produttivo, un bene di scambio fra soggetti ugualmente liberi dai vincoli e dalle gerarchie personali che erano invece ineludibili sia nel “sistema feudale del servaggio che (nel) sistema delle corporazioni di arti e mestieri”” (L. Castelvetri, Le origini dottrinali del diritto del lavoro, Rivista Trimestrale di diritto civile, 1987, p. 249). 

E’ anche importante chiarire quale fosse il rapporto fra Costituzione e codice che correva all’epoca: 

“Per molto tempo la storia costituzionale del secolo scorso [ora due secoli fa] è stata letteralmente scandita da una nuova società, che, liberatasi progressivamente dalla tutela statale, iniziò ora ad autoregolarsi, confidando ciecamente nelle virtù taumaturgiche della mano invisibile. Dominava questa società: le sue scelte e le sue strategie, soprattutto quelle economiche, anticipavano e condizionavano tutte le altre, quelle politiche comprese. Se erano di natura giuridica preludevano a quel diritto, che sanzionava l’autonomia privata e dall’esterno la garantiva: ma questo era il diritto privato del codice civile. Anche se promulgato dopo la costituzione e sostanzialmente consono ai principi della carta fondamentale, oggettivamente era più importante di essa: la costituzione era accessoria al diritto privato, lo predisponeva, quasi ne fosse la funzione”. (P. Caroni, op. cit., pag. 49). 

Sarà poi al proprio interno stesso che la nuova società troverà gli anticorpi in grado di ridurre gli effetti distruttivi dell’imposizione del mercato autoregolato, attraverso un “processo di protagonismo civile, politico e sociale delle classi lavoratrici. Preludio di quella costituzionalizzazione in senso soggettivo del lavoro e di quella costituzionalizzazione dei diritti sociali che si dispiegheranno pienamente nel corso del ventesimo secolo” (A. Cantaro, Il secolo lungo, Roma, Ediesse, 2006, pag. 50) e che segneranno un rovesciamento del rapporto fra Costituzione e codice sulla base di un programma già embrionalmente contenuto nella Costituzione del 1793.