L'ARABA FENICE DELL'ORDINE PUBBLICO COMUNITARIO (E CI RITROVAMMO SENZA LAVORO E SENZA FRONTIERE...)

 

 

 

Questa seconda parte dell'articolo di Francesco sullo pseudo-concetto ("pseudo" sul piano della gerarchia e della corretta qualificazione delle fonti giuridiche) di "ordine pubblico europeo", entra nel vivo della questione centrale che si pone drammaticamente ai nostri giorni, in un crescendo che si manifesta in situazioni incomprensibili al senso comune e altrettanto dannose per l'ordine pubblico costituzionale. 

La questione è come possa accadere che un'organizzazione associativa fra Stati (altrimenti) indipendenti, per di più di natura economico-liberoscambista e settoriale, possa arrivare a erodere, attraverso una serie di autoproclamazioni enfatiche, di esplicita vaghezza precettiva, la parte essenziale della sovranità popolare di singoli Stati-membri, fino al punto da dissolverla (qui, p.2) al di là di qualsiasi giustificabilità di "limitazioni alla sovranità" conformi all'art.11 Cost. 

Rammentiamo che deve trattarsi di (mere) limitazioni che mai possono compromettere i diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione del 1948 e che, anche laddove questi non siano illecitamente sacrificati (eventualità ormai da escludere sistematicamente alla luce delle applicazioni dei trattati oggettivamente registratesi), devono necessariamente essere rivolte al perseguimento della pace e della giustizia tra le nazioni, in CONDIZIONI DI PARITA' tra gli Stati aderenti a qualsiasi "organizzazione internazionale". 

La non configurabilità come fonte di livello costituzionale dei trattati europei è in realtà propria della loro natura di meri trattati economici; il loro legittimo debordare in una pretesa, quanto mai realizzata e realizzabile "Unificazione politica" di tali Stati, è negato dai principali aderenti (v. pp. 1-3).

E, d'altra parte, non potrebbe essere diversamente: la natura derivata e oggettivamente economica dell'ordinamento europeo lo dovrebbe, in linea di diritto, collocare sia al di fuori delle organizzazioni internazionali volte alla pace e alla giustizia tra le nazioni, - e quindi fuori dall'ombrello dell'art.11 Cost. correttamente inteso- sia, di conseguenza, da un rango politico-costituzionale che, risulta essere solo una forzatura imposta dalla autoreferenziale giurisprudenza della Corte europea (qui, in specie, pp. 5-6.2). 

Aspetti di cui sono consapevoli le stesse istituzioni europee sulla scorta delle prese di posizione degli Stati "dominanti" che, appunto come emerge in questi giorni rispetto alla Francia, o come già visto rispetto alla Germania, sfruttano abilmente, su temi come gli investimenti di Stati-membri nel loro territorio, o la ripartizione dell'onere dell'immigrazione in funzione deflattiva del costo del lavoro, una visione che è apertamente non cooperativa. 

Ed è questo carattere ormai conclamato di non cooperatività, che si rivela nel suo vero volto di asimmetria impositiva rispetto agli Stati divenuti soggetti alla condizionalità imposta dalle nazioni dominanti all'interno dell'Unione; e questa realtà genetica dei trattati sta travolgendo il consenso dei governi degli Stati che hanno prestato unilaterale acquiescenza alla loro inconfigurabile "costituzionalizzazione", gettando i rispettivi popoli nell'incertezza dei più elementari diritti e nel malessere economico permanente di una crescente colonizzazione dei relativi sistemi economici.

L’araba fenice dell’“ordine pubblico” comunitario

9. Se si è compreso quanto esposto nella Prima Parte, il confronto tra la categoria di “o.p. costituzionale” (o interno) ed un presunto “o.p. comunitario” (che pure circola come concetto nelle aule universitarie italiane) appare quantomeno singolare, se non proprio azzardato, sotto almeno tre punti di vista.

9.1. In primo luogo, converrà prima o poi che si comprenda anche nel nostro Paese – diversamente da quanto accade ormai da trent’anni in Germania grazie all’opera interpretativa della Corte Costituzionale tedesca – che il moloch costituito dai Trattati non può essere assimilato ad una Costituzione come storicamente intesa, sia se messo a confronto con il costituzionalismo liberale classico sia, a maggior ragione, se accostato a quello democratico del secondo dopoguerra.

L’Unione Europea, infatti, “è una mera organizzazione di Stati altrimenti indipendenti…cioè una Staatenverbund, una mera associazione tra Stati priva di sovranità originaria, cioè che non sia derivata dalla volontà (intergovernativa) di questi ultimi” che sono e rimangono ancora i “signori dei Trattati”.

Come sostenuto da M. LUCIANI, quindi, “… la stessa dinamica autoriproduttiva del diritto europeo, che la Corte di giustizia sembra asseverare con la sua giurisprudenza, non può far confondere la condizione dell’ordinamento eurounitario con quella di un ordinamento statale e far postulare la sua raggiunta indipendenza e autonomia dagli Stati membri: è infatti “inconcepibile l’idea che da esso si sviluppi un processo di autoaffermazione che tenda ad affrancarlo dall’ordinamento interno” [23] 

Il TUE ed il TFUE (ed in generale tutte le norme internazionali pattizie) sono quindi comuni trattati relativi ad un’organizzazione internazionale avente fini specifici (v. infra).

9.2. In secondo luogo - ed in stretta correlazione a quanto detto al punto precedente – tutti i trattati europei non realizzano e non tutelano diritti fondamentali sociali. 

Se infatti, come si è evidenziato in altre occasioni (v., per esempio, p. 7.1), i tratti caratteristici del costituzionalismo democratico del secondo dopoguerra si identificano nella ridislocazione del potere in capo al popolo (sovranità) e nella funzionalizzazione dello stesso in vista della piena realizzazione (precettiva ed obbligatoria, mediante strumentazione pubblicistica ad hoc) proprio di quei diritti, è semplice constatare come le previsioni dei trattati in materia non vadano al di là di semplici e ridondanti enunciazioni prive di concreto valore precettivo.

Sotto questo angolo prospettico, deve essere chiaro che “l'ordine pubblico presenta sempre due aspetti complementari: come nozione fondamentale si rivela in quanto imperium; come nozione funzionale coincide invece con un vero instrumentum. Ma in entrambi i casi la nozione rivela la sua stretta CONNESSIONE CON LA TUTELA DI DIRITTI FONDAMENTALI, posto che è sempre sull'espressione di questi ultimi che incide ogni manifestazione della nozione in parola” (F. ANGELINI) [24].

9.3. Non bisogna farsi ingannare, a tal proposito, dalle previsioni del Trattato di Nizza (denominato retoricamente “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea”) le quali, se accostate alle fondamentali disposizioni della democrazia economico-sociale disegnata nella Costituzione italiana (“uguaglianza sostanziale” ex art. 3, comma II e “diritto al lavoro” ex art. 4 Cost.), si dimostrano in tutta la loro lapalissiana vetustà.

Ed infatti, l’art. 20 del Trattato di Nizza si limita a prevedere che “Tutte le persone sono uguali davanti alla legge”, sancendo perciò una uguaglianza meramente “formale”, implicito rimando al proto costituzionalismo borghese dell’800. 

L’art. 15, par. 1, prevede a sua volta che “Ogni individuo ha il diritto di lavorare e di esercitare una professione …”, e ciò sul presupposto che quell’”individuo” possieda già un lavoro, nessun obbligo essendo invece posto in capo alle istituzioni europee di promuovere le condizioni per rendere effettivo tale diritto.

9.4 Quanto detto è altresì confermato in generale dal fatto che le norme della Carta – secondo il c.d. principio di attribuzione - restano applicabili entro i limiti del diritto dell'Unione Europea, ed essa “non introduce competenze nuove o compiti nuovi per l'Unione” così come non modifica “le competenze e i compiti definiti nei Trattati” (art. 51, par. 2).

In sintesi, la realizzazione e la tutela di tutti i diritti fondamentali rimangono affidate esclusivamente alla competenza degli Stati membri, ai quali la normativa eurounitaria ha però sottratto progressivamente potere decisionale (sovranità), dando così vita ad un perverso circolo dall’andamento “uroborico” in forza del quale i diritti fondamentali sociali sono stati intenzionalmente esclusi. 

E ciò ad onta di un’altra corrispondente narrazione euroliberista della “tutela multivello” approntata per quegli stessi diritti, e che dovrebbe essere affidata (non si sa come) ad un improbabile “dialogo” tra diversi plessi giurisdizionali (Corte di Giustizia, Corte Costituzionale degli Stati membri, CEDU).

9.5. Costituisce fedele riproduzione di una tale impostura giuridica la giurisprudenza della Corte di Giustizia, che non pare essersi mai avviata verso una tutela dei diritti in parola e di cui vanno segnalati alcuni casi clamorosi (in realtà del tutto normali, alla luce delle previsioni dei Trattati) di “bilanciamento ineguale”, cioè con prevalenza incondizionata delle libertà economiche rispetto a diritti riconducibili latu sensu alla dimensione sociale (si vedano, in particolare, CGE 11 dicembre 2007, C-438/05, c.d. Viking; 18 dicembre 2007, C-341/05, Laval; 3 aprile 2008, C-346/06, Rüffert; 19 giugno 2008, C-319/06, Commissione/Lussemburgo; e CGE 15 luglio 2010, C-271/08, Commissione/Germania).

Tanto che rimane attuale la conclusione manzoniana formulata da D. BIFULCO per cui, raffrontando la disciplina dei diritti sociali di matrice costituzionale a quella risultante dal diritto dell'UE, sorge la “stessa perplessità di Don Abbondio di fronte a Carneade”.

9.6. In terzo luogo, che non esista alcun o.p. comunitario autonomo si ricava proprio dall’esame delle disposizioni dei Trattati. 

Le norme comunitarie che pure contengono l’espressione “ordine pubblico”, infatti, si limitano ad utilizzare il rinvio a tale nozione come cause di eccezione e di limite – espressamente previste – all’applicazione della disciplina comunitaria in favore di norme nazionali.

E così l’art. 36 del TFUE (già art. 30 del TCE) prevede che il divieto posto agli Stati membri di stabilire restrizioni quantitative alle importazioni ed esportazioni lascia “impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone… Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri”.

L’art. 45 (già art. 39 del TCE), in materia di libera circolazione dei lavoratori comunitari all’interno dell’Unione, al par. 3, ammette limitazioni “giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica”, mentre l’art. 52 (già art. 46 TCE), in materia di diritto di stabilimento di cittadini stranieri negli Stati membri, lascia impregiudicata “l'applicabilità delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare… e che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica”.

 Ed ancora, in materia di divieto di limitazione ai movimenti di capitali tra Stati membri, l’art. 65 (già art. 58 del TCE), al par. 1, lett. b), prevede tra le cause di eccezione che gli Stati membri possono applicare al principio della libera circolazione le “misure giustificate da ordine pubblico o di pubblica sicurezza”. 

Dovrebbe risultare chiaro che, in tutti i casi esaminati, pur trattandosi di fonti di diritto comunitario, il concetto di ordine pubblico fatto valere è riferito esclusivamente agli Stati membri in favore dei quali sono esclusivamente ammesse le eccezioni richiamate.

10. Dall'insieme di queste considerazioni pare dunque necessario trarre la conclusione che soltanto di ordini pubblici nazionali sovranamente fondati può parlarsi (Cfr. M.C. BOUTARD LABARDE) [25], essendo le eccezioni limitative per motivi di o.p. riconosciute a livello comunitario un’espressa remissione delle norme pattizie a favore delle norme nazionali, a garanzia e tutela, si ripete, di principi e interessi fondamentali dell’ordinamento interno.

Tale è almeno l’interpretazione che è stata elaborata nella giurisprudenza della Corte di Giustizia in alcune pronunce degli anni ’70 e con le quali la stessa, lungi però dal fornire una definizione di o.p. comunitario, si è piuttosto premurata di adottare sin da subito una interpretazione restrittiva del concetto, con l’ovvio scopo di limitare il potere discrezionale (sovrano) degli Stati membri, cioè “in modo che la sua portata non [potesse] essere determinata unilateralmente da ciascun Stato membro senza il controllo delle istituzioni comunitarie” [26]. I giudici comunitari avevano però bisogno di spingersi ben oltre.

10.1. La Corte di Giustizia, infatti, in modo categorico ha escluso soprattutto che la tutela dell'ordine pubblico potesse essere invocata dagli Stati membri per proteggere interessi di natura economica [27], non ammettendo quindi antinomie fra ordine pubblico nazionale (=principi e diritti fondamentali) e normativa comunitaria. E’ proprio in tale contesto che si è iniziato a vagheggiare, in maniera insensata, un “ordine pubblico comunitario” identificato in toto, però, con quello meramente “economico”.

10.2 Quanto detto si ricava dalle conclusioni dell'Avvocato generale Mayras, nella sentenza del 4 dicembre 1974, causa 41/74 Yvonne van Duyn c. Home Office, allorché lo stesso affermava che:

“… se esiste un «ordine pubblico comunitario» nei settori in cui il trattato ha per oggetto o per effetto di trasferire direttamente alle istituzioni comunitarie poteri una volta esercitati dagli Stati membri, può trattarsi solo di un ordine pubblico economico, relativo, a mo' d'esempio, alle organizzazioni comuni del mercato agricolo, agli scambi commerciali, alla tariffa doganale comune o al regime della concorrenza”. 

In sostanza, ed in modo del tutto autoreferenziale, l’€uropa cominciava a gettare le basi per la disattivazione sistematica della “costituzione economica” italiana e, di conseguenza, di tutti i diritti ed i principi fondamentali.

Ora, se una siffatta interpretazione desovranizzante risulta plausibile in quanto elaborata dagli organi comunitari (che per tale specifico scopo sono stati istituiti), risulta francamente incredibile che alla stessa si siano potuti accodare giuristi ed economisti nonché la stessa Consulta la quale – come affetta da prosopagnosia giuridica - proprio in quegli anni, si badi, pure elaborava la citata “teoria dei controlimiti”.

Non può quindi biasimarsi Umberto Romagnoli se già nel ’75 sosteneva che 

“… il silenzio ipocrita del ceto giuridico … non è più colpevole della distrazione del ceto degli economisti. In ogni caso, la complicità di entrambi ha reso possibile che le sole alternative conosciute e praticabili al modo di produzione capitalistico…fossero inghiottite dai ritorni privatistici della costituzione economica materiale”.

11. Dal momento che, per tutte le ragioni spiegate, non esiste e non è mai esistita in senso proprio alcuna “costituzione europea” (e un corrispondente “ordine pubblico comunitario”) se non come posticcio Rule of Law (p. 6.4), non può nemmeno parlarsi di “costituzione economica comunitaria” (o europea) né, come riflesso di quest’ultima, di un “o.p. economico comunitario”. 

Si ribadisce, con le parole di N. IRTI, che la “decisione di sistema” europea è “non costituzionale”, “perché non adottata nell’esercizio di potere costituente, ma nella veste ordinaria della legge di esecuzione” [28]; decisione di sistema “convenuta nei Trattati e svolta nel diritto comunitario secondario, ma alla quale non può darsi né nome né rango di costituzione economica…” [29].

11.1. Tutti i trattati europei delineano, in definitiva, un “ordinamento” derivato e settoriale con finalità esclusivamente economiche e di libero scambio in cui il mercato è l’indiscusso protagonista, un corpus di norme generali di settore che rappresentano “le strutture fondamentali e le regole essenziali in materia economica” (G.U. RESCIGNO) [30], il quale si ispira ad una originaria e dichiarata fede ordoliberista del tutto divergente dall'impostazione sociale e solidarista della Carta costituzionale italiana. Il processo di integrazione europeo - rispondente alle esclusive esigenze economiche dei grandi gruppi di imprese sovranazionali - deve così essere inserito nel contesto contrassegnato dal fenomeno della globalizzazione dell'economia.

11.2. Ma se il complesso di norme contenute in tutti i Trattati €conomici rappresenta di fatto un katéchon invertito, ovvero un insieme giuridico omogeneo avente funzione conservatrice del mercato a scapito dei diritti fondamentali dei cittadini, allora di esso – nella sua veste di diritto internazionale privatizzato – deve parlarsi, semmai, solo in termini di ordine privato comunitario. 

Tale “ordine privato comunitario” ha la funzione di condurre “… alla trasformazione delle leggi e delle norme, e di ogni funzione fondamentale di governo, in mera esecuzione dell'assetto che, fin dall'inizio, i soggetti multinazionali economicamente dominanti volevano sostituire alle democrazie”.

11.3. Per ciò, ed al di là della cornice nominalistica-cosmetica di definizioni accettate dai giuspubblicisti, G.U. RESCIGNO ha lucidamente fatto notare che“… enucleare la costituzione economica europea [ed il pedissequo concetto di “o.p. economico comunitario”, N.d.R.] serve o per sostituire alle disposizioni scritte della nostra Costituzione, che appaiono o sembrano incompatibili con l’Unione Europea, le disposizioni dei trattati, oppure per interpretare o reinterpretare le disposizioni della Costituzione italiana, che restano in tal modo formalmente vigenti, ma solo in quanto e perché conformi ai trattati europei: “COSTITUZIONE ECONOMICA EUROPEA” DIVENTA COSÌ IL NOME DI QUESTA OPERAZIONE…” [31].

ORDINE PUBBLICO COSTITUZIONALE E ORDINE PRIVATO €UROPEO -1

L'argomento che viene ora affrontato, da questo articolo di Francesco Maimone, suddiviso in tre parti, è di cruciale e attualissima importanza. Un ordine pubblico per così dire "speciale", riservato cioè ad una sfera dell'economia presuntamente separata, non è evidentemente configurabile in una Repubblica fondata sul lavoro (art.1 Cost.). 

E sempre intendendo il concetto di lavoro nei termini estesi e non delimitati al lavoro dipendente "manuale", precisati da Lelio Basso (qui, p.4) e, in definitiva, (come illustrano i primi capitoli di "La Costituzione nella palude"), condivisi dall'Assemblea Costituente.

Se, come dovrebbe essere ormai chiaro, la nostra Costituzione nasce dichiaratamente in contrapposizione con il modello liberista (al tempo già "neo"), individuato come "antagonista" in quanto ritenuto, (a ragione), causa prima del regime che aveva sostituito, e se, proprio per non confondersi con gli eccessi autoritari di tale regime, in Costituzione non viene enfatizzato direttamente un concetto generale di ordine pubblico che potesse essere ristretto alla mera sicurezza pubblica e all'attività repressiva poliziesca, ne discende che l'ordine pubblico nel nuovo ordine democratico-sostanziale repubblicano, si compendia in un concetto che non legittima alcuna separazione tra la materia dell'interesse generale alla pacifica e ordinata convivenza sociale e quella del perseguimento dei fini economico-sociali dell'intervento redistributivo ex ante dello Stato (qui, p.10).

Pertanto, l'accezione di ordine pubblico ricavabile dalla nostra Costituzione, e come tale prioritariamente vincolante per il Legislatore e per ogni decisione di politica generale, compresa la ratifica dei trattati e l'adesione a qualsiasi organizzazione economica internazionale, non può che investire quella "pace solidale" tra classi sociali, proposta come soluzione permanente al conflitto sociale (principalmente di natura economica) che la Costituzione aveva stabilito di risolvere attraverso la democrazia sociale che Mortati definì come "necessitata" (qui, p.1).

Questa ricostruzione, le cui premesse essenziali sono illustrate in questo primo post, fa comprendere come i problemi di ordine pubblico, - sia sociali e attinenti alla pubblica sicurezza (in primis il problema dell'immigrazione no-limits, propugnata dalla disciplina €uropea, non senza gigantesche contraddizioni interne al suo stesso "diritto")-, e i problemi di ordine pubblico "economico", oggi richiamati con la formula dell'interesse nazionale, riscoperto in modo irreparabilmente tardivo e pre-elettorale, si pongono per un unica e comune causa scatenante: l'adesione a l'UE e, in particolare, alla moneta unica.

Questo problema, per quanto eluso da troppo tempo, dovrà inevitabilmente essere affrontato nei prossimi mesi ed anni, nonostante la demagogia irenica, e priva di riscontri fattuali anche minimi, che circonda L€uropeismo istituzionalmente dominante in Italia, protratto contro ogni evidenza della sua contrarietà alla Costituzione, ed ignorando gli interessi democratici del popolo sovrano.

ORDINE PUBBLICO COSTITUZIONALE E ORDIN€ PRIVATO COMUNITARIO – UN PERCORSO METONIMICO DEI DIRITTI FONDAMENTALI

“Una volta riconosciuta la vera natura dell'uomo, e riconosciuto l'uomo come realtà fondamentale, ne deriva che la comunità degli uomini, cioè i popoli e le minoranze nazionali, sono i veri soggetti della storia e che lo Stato non è che uno degli strumenti di cui il popolo si serve per agire ma è nulla per se stesso, non ha o non dovrebbe avere altri poteri se non quelli che gli sono attribuiti dalla collettività popolare per i propri fini pratici. Soggetti di storia e anche soggetti di diritto sono quindi i popoli, e in primo luogo del diritto di autodeterminazione latu sensu inteso, cioè nei confronti dell'esterno come indipendenza e sovranità reale, e nei riguardi interni come democrazia e sovranità popolare”

[L. BASSO, Per la pace oggi, in La Società, dicembre 1978, n. 19]

La nozione di ordine pubblico costituzionale (come categoria unitaria)

1. Il precipitare inesorabile degli “eventi” economico-sociali che stanno travolgendo il nostro Paese – in una continuità pluridecennale apparentemente inarrestabile che intende, con la “durezza dei fatti”, liquidare la democrazia italiana per mano dell’ordine sovranazionale dei mercati – ci impone vieppiù di focalizzare l’attenzione su categorie e/o concetti giuridici “di base” (come in questa sede quello di “ordine pubblico”) i quali, nell’attuale frangente storico, sembrano aver subito una sorta di rabbioso e definitivo ostracismo dal mondo del diritto tramite una loro trasmutazione semantica. 

Quando, s’intende, non formino tema per esternazioni espertologiche da parte di soggetti a dir poco inadeguati.

Un tale sforzo, teso in prima battuta a rilevare la palese irrazionalità di quegli stessi eventi avvertiti (melius, subìti) dagli italiani come realtà scontata ed incontrovertibile in nome dell’€uropa, si pone a valle dell’estremo ed audace obiettivo di un reazione popolare, finalizzata al recupero di quella piena sovranità democratica; in questa sede viene tale locuzione viene assunta – senza alcun margine di retorica - come diritto stesso alla vita ed alla conservazione della comunità nazionale, sempre che la stessa – ovviamente – intenda ancorsa porsi come legittima aspirazione quella di esistere autodeterminandosi.

Potrà infatti sembrare bizzarro al mainstream neo-ordolib€rista, ma è alquanto elementare, come affermato con una punta di amara ironia da M. LUCIANI, che “… Nei sistemi democratici, i cittadini hanno questo di caratteristico: che i cittadini vorrebbero contare qualcosa nelle decisioni che toccano l’intera comunità politica. Forse si sbaglieranno, ma questa è la loro aspirazione…” [1].

2. Orbene, si rileva sin da subito che la Costituzione italiana non menziona espressamente (se si esclude qui la recente riforma del titolo V che prevede, all'art. 117, la materia o.p., intesa come sicurezza pubblica, fra quelle di competenza esclusiva dello Stato) la nozione di “ordine pubblico”. 

Ciò, come è stato rilevato, probabilmente dipende dal fatto che nella normativa pre-costituzionale era emersa una “stretta associazione tra ordine pubblico, poteri di polizia e fascismo”; di conseguenza, una tale sinapsi sembra aver “determinato un trauma tra i deputati all'assemblea costituente, inducendo in loro una sorta di rigetto verso la stessa espressione” [2].

L’esame dei lavori dell’Assemblea Costituente pare confermare un tale assunto. In via esemplificativa, si consideri infatti che il progetto di quello che sarebbe divenuto l’art. 19 Cost. (e che prevedeva il riconoscimento a tutti del diritto di professare la propria fede religiosa e di farne propaganda purché non si trattasse di “principi o di riti contrari all’ordine pubblico…”), in sede di approvazione venne emendato mediante la soppressione di ogni riferimento tanto ai “principi” quanto allo “ordine pubblico”, espressione quest'ultima ritenuta “ancor più pericolosa, più rischiosa, ricca di tentazioni per chi ha il potere e può servirsene per i suoi scopi particolari”, come ebbe a dichiarare l’on. Binni durante la seduta del 12.04.1947.

Lo stesso può affermarsi in relazione al testo del futuro art. 17 Cost..

Nella Relazione all'Assemblea Costituente redatta dal relativo Ministero, la Sottocommissione per i problemi costituzionali riconosceva infatti che fosse affermato “il diritto di riunione in luogo pubblico con preavviso all’autorità, che ha facoltà di divieto esclusivamente per comprovata ragione di ordine pubblico” [3]; nel testo approvato definitivamente, invece, la formula “comprovata ragione di ordine pubblico” fu modificata in “comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”.

3. La mancanza della nozione di ordine pubblico in Costituzione e la lettura delle sue disposizioni sembrerebbe perciò, a primo acchito, dar ragione al pensiero di quella parte della dottrina (per tutti C. LAVAGNA) [4] la quale assume il concetto di o.p. in senso materiale. In sostanza, il Costituente avrebbe affrontato il problema dell’o.p. scomponendolo nei suoi elementi (incolumità, sicurezza, salute, buon costume), ognuno dei quali sarebbe stato impiegato in modo isolato (o combinato) come limite di singole libertà, ma non di tutte.

Si pensi, in proposito, alla sicurezza come limite alla libertà di circolazione (art. 16) ed alla libertà di riunione (art. 17); alla incolumità pubblica come limite alla libertà domiciliare (art. 14) ed alla libertà di riunione (art. 17); alla sanità come limite alla libertà domiciliare (art. 14) ed alla libertà di circolazione (art. 16); al buon costume come limite alla libertà di culto (art. 19) ed alla libertà di manifestazione del pensiero (art. 21).

Di conseguenza, l’o.p. non fungerebbe da limite immanente per ciascuna libertà civile, ma la regola si sostanzierebbe nella previsione di un criterio più analitico che differenzia e considera la disciplina di ciascuna libertà in relazione a specifici interessi di volta in volta considerati. Inteso in questo senso, l’o.p. è anche qualificato come materiale-amministrativo, che è proprio dello Stato persona e si mostra nei compiti di polizia e sicurezza pubblica, individuando “lo svolgersi regolare e pacifico delle attività umane nella comunità statale” (N. PALAIA) [5] tutelato per mezzo, soprattutto, di norme di pubblica sicurezza e di diritto penale.

4. La considerazione logica, tuttavia, secondo cui “la violazione dell’o.p. c.d. materiale si accompagna sempre ad una certa violazione dei valori” e dei principi del sistema [6] ha permesso alla dottrina costituzionalisica di ampliare il suddetto concetto “riduzionistico” per affermare altresì la nozione di c.d. ordine ideale o normativo, la cui tutela spetterebbe di contro allo Stato-ordinamento. Inteso in questo senso, l’o.p. ideale individua invece il “sistema coerente ed unitario di valori e di princìpi” che informano e fondano un ordinamento [7], e perciò quell’insieme di principi “ritenuti, a certi fini, non derogabili” (A. CERRI) [8].

E’ C. MORTATI, allorché tratta dei principi generali dell’organizzazione dello Stato e del contenuto degli atti di autonomia privata in relazione alla loro causa, ad illustrarci con chiarezza che in presenza degli stessi sorge sempre “… l’esigenza di valutare la conformità del loro scopo pratico agli interessi fondamentali dell’ordinamento, che costituiscono il limite posto alla libertà di scelta…: limite che attiene alle esigenze del mantenimento del c.d. “ordine pubblico”, nel quale sono da far rientrare le esigenze etiche medie o il minimo etico di una data comunità storica, nonché quelle dell’assetto politico fondamentale…” [9].

L’assunzione più corretta di o.p. in senso ideale come quello testè riportato consente (impone) peraltro – proprio in considerazione degli interessi fondamentalissimi in gioco e che sono ad esso sottesi - di anticiparne la tutela, ovvero di pretendere la reazione dell’ordinamento non solo in presenza di una concreta violazione in atto, ma soprattutto in presenza di una “minaccia anche remota al sistema di governo vigente” (A. CERRI) [10].

5. E la giurisprudenza della Corte Costituzionale – seppur con profili che non si possono esaminare analiticamente in questa sede per ragioni di spazio - pare aver assunto proprio in senso “ideale” la nozione di o.p., allorchè ha statuito quanto segue:

“… L'esigenza dell'ordine pubblico, per quanto altrimenti ispirata rispetto agli ordinamenti autoritari, non é affatto estranea agli ordinamenti democratici e legalitari, né é incompatibile con essi. In particolare, al regime democratico e legalitario, consacrato nella Costituzione vigente, e basato sull'appartenenza della sovranità al popolo (art. 1), sull'eguaglianza dei cittadini (art. 3) e sull'impero della legge (artt. 54, 76-79, 97-98, 101, ecc.), é connaturale un sistema giuridico, in cui gli obbiettivi consentiti ai consociati e alle formazioni sociali non possono esser realizzati se non con gli strumenti e attraverso i procedimenti previsti dalle leggi, e non é dato per contro pretendere di introdurvi modificazioni o deroghe attraverso forme di coazione …. Tale sistema rappresenta l'ordine istituzionale del regime vigente; e appunto in esso va identificato l'ordine pubblico del regime stesso…

… l'ordine pubblico é un bene inerente al vigente sistema costituzionale, non può del pari dubitarsi che il mantenimento di esso - nel senso di preservazione delle strutture giuridiche della convivenza sociale, instaurate mediante le leggi, da ogni attentato a modificarle o a renderle inoperanti … - sia finalità immanente del sistema costituzionale… la tutela costituzionale dei diritti ha sempre un limite insuperabile nella esigenza che attraverso l'esercizio di essi non vengano sacrificati beni, ugualmente garantiti dalla Costituzione. Il che tanto più vale, quando si tratti di beni che - come l'ordine pubblico - sono patrimonio dell'intera collettività…” [11].

6. Da quanto detto sinora, può affermarsi con sufficiente certezza che la nozione generale di “ordine pubblico” in senso costituzionale deve essere intesa come categoria comprendente i valori e i principi fondamentali dell’ordinamento (artt. 1-12 Cost.) - patrimonio dell’intera collettività - che rappresentano lo spirito informatore essenziale e necessitato della nostra forma di Stato e di Governo e che, come tali, non possono essere modificati.

Assunto in questa accezione, è chiaro che l’o.p. si atteggi dunque a limite generale ed invalicabile posto dal diritto pubblico a tutela degli interessi generali, ovvero un katéchon avente “funzione conservatrice” (G.B. FERRI) [12] di quegli stessi valori e principi fondamentali che, in mancanza di detto limite, rischierebbero logicamente di essere disfatti in uno con l’intera comunità nazionale.

Il compito della categoria esaminata è ben compendiata da F. GAZZONI il quale, in definitiva, ritiene possa parlarsi di di o.p. come “… una esigenza politica e conservatrice ... manifestazione addirittura terminologica della volontà della classe dirigente di GARANTIRE LA STABILITÀ DEL REGIME CONTRO OGNI ATTIVITÀ CONDOTTA SUL PIANO GIURIDICO E DIRETTA A PORRE IN DISCUSSIONE LE FONDAMENTA SU CUI LA SOCIETÀ, DA ESSA ESPRESSA, SI REGGE .... Esso deve intervenire quale ultima ratio quando una determinata operazione non è di per sé vietata da puntuali norme imperative, ma si presenta in opposizione o comunque è reputata eversiva rispetto alle strutture sociali…” [13]. 
[NdQ: va fatta al riguardo una necessaria precisazione: la terminologia "conservatrice" non può essere assunta nel senso di orientamento politico conservatore, inteso come quello che privilegia l'intangibilità dei rapporti di forza economici impostisi per via del (mal)funzionamento strutturale del "mercato", e poi tradottisi in un assetto istituzionale che li cristallizzi. Non può esserlo proprio con riferimento alla nostra Costituzione: essa, infatti, è volta al superamento definitivo di un tale assetto, ma, proprio per questo, ciò che si "conserva", nell'apprestargli la difesa dovuta ai suoi principi inderogabili, è un assetto pluriclasse e progressista contro ogni tendenza restauratrice dell'ordine oligarchico dei poteri economici di fatto, che, infatti, i nostri Costituenti avevano previsto e cercato di scongiurare].

7. Negli sforzi ricognitivi e ricostruttivi della dottrina, tuttavia, la nozione di ordine pubblico presenta, come abbiamo visto, una certa varietà polisemica e contenutistica. Perciò, sulla scia della dottrina francese degli anni cinquanta e sessanta (G. FARJAT) [14], è stato anche elaborato il concetto di c.d. ordine pubblico economico rapportato al principio di solidarietà economica e all'interventismo statale dei sistemi europei continentali di economia mista (in Italia, artt. 3, comma II, e 4 Cost.).

7.1. La dottrina (G. BIANCO) argomenta così che accanto alla tradizionale e generale nozione di o.p. “… tipica degli Stati monoclasse liberali fondati sui sistemi economici di matrice liberistica, cui sono di volta in volta corrisposti “una varietà di contenuti vicendevolmente irriducibili”, e che è sostanzialmente coinciso con “un riflesso immanente nell'ordinamento”, “un limite onnipresente per qualsiasi attività che si spieghi nel campo del diritto”, si è ritenuto l'ordine pubblico economico “il fine che l'azione dei pubblici poteri, nella sfera economica, mira a conseguire ed il limite all'attività economica degli imprenditori”, o pure come “la previsione costituzionale di un insieme di limiti generali all'autonomia dei soggetti privati e di esplicazione delle fondamentali direttive del sistema economico …” [15].

7.2. La stessa dottrina ha quindi sostenuto che la nozione in discorso costituirebbe un o.p. di tipo “funzionale” [16] da qualificare come “categoria ermeneutica generale utile per comprendere la struttura normativa della Costituzione economica alla luce dei principi fondamentali della Costituzione stessa” [17].

In definitiva, ci troveremmo di fronte ad una categoria riassuntiva delle fondamentali regole del sistema economico ricavabili dallo stretto nesso sussistente, nella Costituzione vigente, tra i principi costituzionali fondamentali che sanciscono come fini indeclinabili il principio d'eguaglianza sostanziale ed il diritto al lavoro (artt. 3, comma II, e 4 Cost.) e le disposizioni della c.d. costituzione economica (artt. 36-47 Cost.), avuto riguardo in particolar modo alle clausole sociali (“utilità sociale” e “funzione sociale”) che limitano la garanzia costituzionale dei diritti d'iniziativa economica, della proprietà privata e della proprietà terriera (artt. 41, 42 e 44 Cost.) (L. PALADIN) [18].

8. A ben vedere, però, al di là della funzione definitoria sintetizzata nella formula “o.p. economico” associato alle sole norme della costituzione economica come contrapposta a quella di o.p. tout court, bisogna ancora una volta avvertire come la prima non possa assurgere a categoria scientifica autonoma rispetto all’insieme della Costituzione nel suo complesso, definita magistralmente da Lelio Basso come “armonia complessa” e nella quale sono fissati, in maniera unitaria, i fini primi ed incondizionati dell’ordinamento nonchè gli strumenti necessari al raggiungimento degli stessi.

Si deve cioè ribadire, in proposito (p. 11), che di “costituzione economica” (e quindi di o.p. economico) può parlarsi esclusivamente in senso nominalistico o descrittivo, dal momento che non è possibile scomporre il testo costituzionale in più parti in modo da considerare gli artt. 36-47 Cost. come un “sistema chiuso” ed avulso dal “complesso della Costituzione” (M. LUCIANI) [19].

8.1. Difatti, è tale incauta ed indebita dicotomia - legata a doppia mandata con l’antica incomprensione del diritto eurounitario da parte dei giuspubblicisti italiani – ad aver consentito un’illecita manovra di “isolamento” delle norme che disciplinano gli strumenti di politica economica (di appurata matrice keynesiana) necessari alla realizzazione della democrazia sociale; operazione che, lasciando dette norme interamente nella disponibilità del legislatore ordinario mediante l’assimilazione del diritto €uropeo dei Trattati, ha determinato il radicale stravolgimento dei profili originali e caratterizzanti la Costituzione italiana, rimasta oramai indifesa finanche nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, la cui elaborazione della c.d. teoria dei controlimiti appare sempre più come una splendida opera rimasta ad oggi incompresibilmente incompiuta (G. BIANCO) [20].

D’altronde, in sede di Assemblea Costituente, l’on. Arata aveva avvertito che “se vi è una materia nella quale deve essere eliminata ogni avventurosa leggerezza, questa è proprio la materia economico-sociale”.

8.2 Dunque, lungi dall’avallare uno “sdoppiamento” di significati del sostantivo “Costituzione”, si può piuttosto continuare a parlare di costituzione economica - e quindi di o.p. economico - solo come metodo di analisi e di studio del diritto dell’economia diretto a focalizzare l’attenzione sui legami logici ed indifettibili che intercorrono tra i principi (e diritti) fondamentali e la regolazione giuridica dell’economia, analisi e metodo compendiabili nella formula “disciplina costituzionale dei rapporti economici” [21] la quale include, di necessità, gli scopi invariabili dello Stato interventista per realizzare la preminenza della dignità dei lavoratori (=scopo) sulla materia economica (=mezzo) (M. LUCIANI) [22]. 

Tutto ciò almeno in teoria.