FINANZIAMENTI COMUNITARI: CONDIZIONALITA' SENZA FRONTIERE (almeno per l'Italia)

1. Oggi segnaliamo la pubblicazione del libro di Romina Raponi il cui titolo è lo stesso di questo post (e di cui vedete la copertina nell'immagine di apertura). 
Alberto Bagnai, autore della prefazione al libro, ha già fatto una incisiva recensione a cui rinviamo.

In questa sede faremo qualche approfondimento sulla concreta attualità del libro e per vari buoni motivi:
a) il libro è appena uscito, (teorica disponibilità in libreria e sui vari siti di acquisto on line), il 25 febbraio, cioè ieri;
b) l'autrice altri non è che Sofia, autrice di tanti interessanti (e straordinariamente accurati) post su questo blog. 
Insomma, ci mancherebbe che non fosse qui ospitato il suo libro che, in termini di approccio generale, è anch'esso (come "La Costituzione nella palude") figlio legittimo di questo stesso blog;
c) quello che espone il libro non solo getta luce su aspetti "insospettabili" della realtà della finanza "para-fiscale" €uropea, in quanto accuratamente "rimossi" dalla grancassa ital-mediatica pop, (ordoliberista-autorazzista e anti-Stato democratico-costituzionale), ma viene curiosamente confermato dalla cronaca degli stessi giorni in cui esce il libro. 


2. Migranti, il ministro degli Esteri polacco a Radio 24: «Renzi ci ricatta. si informi prima sui fatti»
"Il Ministro degli Esteri polacco Witold Waszczykowski in un'intervista a Radio 24, il Ministro degli Esteri polacco Witold Waszczykowski attacca il governo italiano e il premier Matteo Renzi.
L'ipotesi del premier italiano Renzi di un taglio dei fondi strutturali ai Paesi dell'Est che bloccano i ricollocamenti dei migranti «è un ricatto, totalmente ingiustificato, che deriva da una mancanza di conoscenza. I fondi strutturali europei sono parte dei Trattati Ue. Renzi non li può cancellare. Il premier Renzi probabilmente non sa che per ogni euro che arriva dall'Europa in Polonia, 70-80 cents ritornano a Ovest. In secondo luogo, il problema dei migranti e dei rifugiati non ha nulla a che vedere con le politiche europee, è una prerogativa nazionale e di sicurezza. Infine, il premier Renzi non sa che la Polonia ospita già un milione di ucraini sul proprio territorio. Consiglio a Renzi di informarsi sui fatti. Confido che la mia visita a Roma a marzo migliorerà la sua opinione sulla Polonia».
Alla domanda di Sergio Nava di Radio 24 su come Varsavia reagirebbe nel caso l'Italia desse seguito all'ipotesi di taglio dei fondi UE, il Ministro degli Esteri polacco Witold Waszczykowski ha così risposto: «È impossibile legare fondi UE e migranti, va contro i Trattati. Inoltre, la solidarietà è bidirezionale: se si chiede a noi di essere solidali sui migranti, voi dovete essere solidali sul fronte orientale, dove c'è un conflitto tra Ucraina e Russia, migliorando la sicurezza della Polonia. Manderete qui le vostre truppe? Se lo fate, possiamo discutere di altre questioni. Ma la solidarietà deve essere bidirezionale».

3. Il punto che sfugge all'intervistatore (cioè la realtà dei "fatti" su cui il ministro invita da informarsi), e che ben poteva essere approfondito, è che la questione dei migranti non è affatto impossibile da legare ai fondi UE quali previsti dal Trattato: si tratta infatti, in particolare a norma dell'art.174 TFUE (norma giustificativa della parte più importante dei c.d. fondi strutturali), di una materia strettamente connessa alla "coesione economica, sociale e territoriale" e che influenza, a seconda delle condizioni di mercato del lavoro (cioè di livello della disoccupazione) in cui il flusso di migranti interviene, proprio la possibilità di "ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite". Tant'è vero che il "Fondo europeo di sviluppo regionale è destinato alla correzione dei principali squilibri regionali esistenti nell'Unione, partecipando allo sviluppo e all'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo nonchè alla riconversione delle regioni industriali in declino" (art.176 TFUE).

4. E qui già si possono segnalare rilevanti aspetti di politica economica indotti dall'adesione all'UE che ben rendono legittimo per l'Italia ridiscutere i fondi strutturali, senza che si possa oggettivamente negare il legame dei loro obiettivi (riequilibrare le differenze strutturali tra aree economiche di diversi paesi in funzione di una coesione sociale complessivamente intesa come obiettivo fondante dell'Unione) con la enorme rilevanza che l'immigrazione ha sul mercato del lavoro e sulla conseguente crescita economica, che ne viene inevitabilmente influenzata sotto molteplici aspetti, demografici, deflattivo-salariali, di spesa fiscale, di sostenibilità del suo immediato impatto sociale e finanziario (come ben sa la Merkel nei suoi disegni quantomeno iniziali):

a) la Polonia è fuori dall'area euro e perciò può fruire di una flessibilità del cambio che, in termini di crescita e di sviluppo, ha consentito di registrare risultati ben diversi da quelli italiani, ponendo drammaticamente un'assoluta priorità di riequilibrio proprio delle aree svantaggiate del sud d'Italia. Un riequilibrio che può essere realizzato SOLO  attraverso politiche strutturali autonomamente adottate dallo Stato italiano, nell'ambito di doveri che sono sanciti dalla stessa Costituzione, ma che sono precluse sia dal sistema fiscale imposto dall''€uropa sia, in aggiunta, dai saldi (svantaggiosi e in forte passivo) rigidamente stabiliti dal sistema stesso dei fondi europei;
b) la  Polonia, pur fruendo dell'enorme vantaggio della maggior elasticità valutaria e fiscale che deriva dalla mancata adesione alla moneta unica e avendo registrato progressi nello sviluppo e nel risanamento strutturale, a differenza dell'Italia (afflitta, a seguito del consolidamento fiscale e poi dell'austerità, imposte dall'UE-UEM dai problemi esattamente opposti), è un contribuente passivo ai vari fondi derivanti dal bilancio dell'UE, mentre l'Italia è un forte contribuente netto.

5. Ergo, la solidarietà, una volta ricostruiti (per sommi capi) i fatti salienti che caratterizzano la situazione economico-fiscale dei vari paesi, dovrebbe logicamente agire in senso esattamente opposto a quello richiamato dal ministro polacco. E proprio nell'ambito di quel coordinamento delle poltiche economiche e sociali che i fondi europei e, più in generale il trattato, impongono ai vari Stati aderenti: chi ha registrato più crescita e più sviluppo dovrebbe venire incontro ha chi incontra difficoltà, come l'Italia, e per di più proprio in quanto rimane nel quadro delle regole europee (anche se la Commissione ne adotta, solo nei confronti dell'Italia, una interpretazione rigidissima e distruttiva di ogni futura possibilità di crescita)

6. Ma più ancora, e qui torniamo al tema del libro, una volta correttamente posta la questione in termini di dovuto coordinamento delle politiche economiche al fine di non acuire gli squilibri, la Commissione UE ha ritenuto che la condizionalità legata ai fondi- cioè l'insieme delle regole di adeguamento imposte ai percettori degli stessi, SPECIE SE PERCETTORI NETTI COME LA POLONIA, se il principio solidaristico e l'equità sostanziale hanno un senso all'interno dei trattati- non è solo "interna" (cioè connessa all'insieme degli obiettivi e delle modalità di impiego dei fondi) ma anche esterna, cioè, e questo è una delle rivelazioni più significative elaborate nel libro, apportatrice di obblighi di adeguamento relativi alle politiche economico-fiscali generali dei paesi aderenti all'UE.

7. Vi riporto perciò il passaggio del libro dove ciò viene chiarito sviluppandone poi una serie di conseguenze e corollari (economico-normativi) che gettano una luce "inquietante" sulla conservazione della sovranità e, specie per un paese come l'Italia che sia un forte contribuente netto (cioè che dà all'UE molto più di quanto possa mai ricevere), sulla legittimità costituzionale di un sistema di "solidarietà" che funziona, per l'Italia, solo in "uscita" e verso gli altri, pur essendo l'Italia sottoposta a condizionalità così incisive e che ne limitano la crescita e lo sviluppo oltre qualsiasi metro di ragionevolezza.
Le "condizionalità" sui fondi europei cui è parso alludere il premier italiano, in questo quadro, appaiono obiettivamente più che legittime e previste dalla disciplina derivante dai trattati. Certo, riuscire da attuare questo indirizzo dipende dalla forza politica e dalla capacità di "ascolto", da parte delle istituzioni UE, di chi le propone...ma non pare consentito parlare di ricatto: a meno che anche l'Italia non possa invocare questa terminologia rispetto al tipo di condizionalità che qui di seguito è illustrata:
"paragrafo 7.2.

...tra le condizionalità vi è anche quella che attiene al coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri e al rispetto dei parametri macroeconomici e di finanza pubblica previsti nell’ambito della governance economica[1]...

Infatti la Commissione europea, può chiedere a uno Stato membro di rivedere l’accordo di partenariato[1] e i relativi programmi operativi, ove necessario per renderlo coerente con i documenti strutturali del Semestre europeo, ossia il programma nazionale di riforma (PNR), il Programma di stabilità e di convergenza, l’Analisi annuale della crescita, la Relazione sul meccanismo di allerta e le Raccomandazioni specifiche per Paese (CSR - Country Specific Recommendations) adottate dal Consiglio sulla base dei medesimi programmi e rivolte a orientarne la politica economica in coerenza con gli indirizzi europei sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici (ad esempio con riferimento al patto di stabilità e agli impegni sulla riduzione del deficit di bilancio), o finalizzata a massimizzare l'impatto dei Fondi SIE sulla crescita e sulla competitività.

............

Tali Raccomandazioni, che hanno la propria base giuridica negli artt. 121 e 148 del TFUE (per quanto attiene rispettivamente alla rispondenza delle politiche economiche degli Stati membri agli indirizzi di massima elaborati dal Consiglio e agli orientamenti cui attenersi in materia di occupazione), rappresentano l'atto conclusivo del Semestre europeo e un elemento fondamentale del coordinamento e della sorveglianza delle politiche macroeconomiche degli Stati membri in cui consiste il c.d. "braccio preventivo" del Patto di stabilità............... 
...mentre con il sistema delle osservazioni agli accordi di partenariato (di cui si dirà) l’UE finisce per richiamare gli Stati affinché si attengano strettamente agli obiettivi fissati soprattutto nel QSC, attraverso le raccomandazioni finiscono per imporre l’inserimento del raggiungimento di finalità ben più ampie nell’ambito dei programmi relativi ai finanziamenti comunitari.

Sostanzialmente, attraverso le raccomandazioni, l’UE impone modifiche strutturali al sistema normativo e amministrativo interno dello Stato membro (lavoro, pensioni, istruzione, organizzazione della pubblica amministrazione ecc) e a garanzia del rispetto delle stesse; i contratti di partenariato finiscono per esserne influenzati e condizionati tanto da prevedere la sospensione e/o la revoca dei finanziamenti in caso di mancata esecuzione delle raccomandazioni."

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[1] Regolamento (UE) n. 1303/2013, art. 23, comma 1. È interessante osservare il permanere della dizione «contratto», laddove tutto il Regolamento ricorre, nel testo italiano, al termine «accordo». Probabilmente una svista di traduzione.

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[1] Regolamento (UE) 1303/2013, art. 23.

Paragrafo 7.3.

Le condizionalità strettamente intese entrano a pieno titolo nel campo dei fondi strutturali a partire dal processo di riforma della governance promosso dal «Rapporto Barca»[1], delle quali costituiscono uno dei 10 pilastri su cui si articola la proposta di lavoro. L’apporto dei Fondi è ricondotto a un approccio place-based di tipo «contrattuale» fra Commissione e singoli Stati membri.

Da un lato, si disegna un insieme di condizionalità ex ante, rivolte a garantire che gli Stati membri/le istituzioni beneficiarie locali dispongano di risorse normative e organizzative tali da garantire piena adesione alla strategia della UE ed effettiva realizzabilità degli investimenti sostenuti dai Fondi.

Gli attori sono dunque vincolati a una analisi preventiva dello stato delle condizioni richieste e, in caso di non conformità, alla assunzione di obbligazioni rivolte al loro allineamento.

Dall’altro lato, una quota di risorse è assegnata attraverso un meccanismo di natura premiale, a fronte del dimostrato raggiungimento di determinati obiettivi di programmazione.

…………..

La Commissione ‹‹valuta la coerenza e l'adeguatezza delle informazioni fornite dallo Stato membro sull'applicabilità delle condizionalità ex ante e sull'adempimento di dette condizionalità nell'ambito della sua valutazione dei programmi e, se del caso, dell'accordo di partenariato››[2].

………….

In linea teorica le condizionalità non si dovrebbero tradurre in prescrizioni, ma in valutazioni oggettive. Eppure lo stesso sistema sanzionatorio previsto in caso di mancato raggiungimento comporta che non si possa che trattare di prescrizioni vincolanti.

…………….

A contrario, qualora la verifica dimostri che ‹‹vi è stata una grave carenza nel conseguire i target intermedi di detta priorità inerenti esclusivamente a indicatori finanziari e di output, nonché alle fasi di attuazione principali stabilite nel quadro di riferimento dell'efficacia dell'attuazione››, la Commissione può sospendere del tutto[3] o in parte un pagamento intermedio relativo a una priorità di un programma[4], sino alla soppressione del programma stesso, secondo la procedura di cui alle norme specifiche di ciascun Fondo.

……………

Fino ad arrivare al sistema di condizionalità su visto del 2013 altrettanto fumoso, da cui non possono che nascere alcune considerazioni: l’UE, consapevole – sulla base delle esperienze pregresse – di non riuscire a fornire alcuna giustificazione in merito al mancato raggiungimento degli obiettivi fissati prima a livello di QFP e poi QSC (anzi, le Relazioni del periodo 2007-2013 su viste finiscono per essere la totale ammissione del fallimento delle politiche europee di cui, il sistema di finanziamenti comunitari, è solo uno strumento), sia per l’insufficienza del bilancio europeo sia per l’inadeguatezza del sistema dei finanziamenti, ha finito per spostare l’onere della dimostrazione del raggiungimento degli obiettivi direttamente sugli Stati.

Attraverso il sistema di condizionalità, se risulta che gli obiettivi non sono raggiungibili o non sono stati raggiunti, la «colpa» non potrà più essere attribuita alle politiche europee, al sistema di bilancio europeo, all’inadeguatezza del sistema di apparenti trasferimenti operati con i fondi comunitari, ma sarà ricondotta agli Stati e alle inefficienze di questi.

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[1] Barca F. (2009), An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, Independent Report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Regional Policy, working document

[2] Regolamento (UE) n. 1303/2013, art. 15, comma 3.

[3]Reg. UE 1303/2013 art. 142 prevede la sospensione nel caso in cui «non siano portate a termine azioni volte a soddisfare una condizionalità ex ante secondo le condizioni fissate all'articolo 19».

[4] Regolamento (UE) n. 1303/2013, art. 15, comma 5.