PROFILI DI NULLITA' DELL'AUTORIZZAZIONE ALL'OMBRELLO PRECAUZIONALE "BANCARIO". ATTRIBUZIONI DELLA COMMISSIONE O RIVENDICAZIONE DI SOVRANITA'?

1. Vi riporto il testo dell'art.6 della legge 24 dicembre 2012, in base al quale è stata ieri approvata, dal parlamento, la relazione del governo relativa alla "autorizzazione" allo scostamento "temporaneo" del saldo strutturale (id est; deficit strutturale) dall'obiettivo programmatico: uno scostamento giustificato come intervento di sostegno precauzionale per la stabilità finanziaria e per il rafforzamento patrimoniale del sistema bancario nazionale, con la prospettiva di possibili interventi sia di garanzia dello Stato delle passività delle banche italiane sia di ricapitalizzazione pubblica delle medesime (secondo l'espressa dizione schematizzata nella sezione ("finalità del provvedimento e piano di rientro").

1.1. Ho aggiunto in neretto l'enfasi sulle previsioni più acutamente problematiche dell'autorizzazione ormai, a quanto pare, rilasciata:

Art. 6

Eventi eccezionali e scostamenti dall'obiettivo programmatico strutturale.

In vigore dal 30 gennaio 2013.

1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 8, scostamenti temporanei del saldo strutturale dall'obiettivo programmatico sono consentiti esclusivamente in caso di eventi eccezionali.

2. Ai fini della presente legge, per eventi eccezionali, da individuare in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, si intendono:

a) periodi di grave recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera Unione europea;

b) eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.

3. Il Governo, qualora, al fine di fronteggiare gli eventi di cui al comma 2, ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall'obiettivo programmatico, sentita la Commissione europea, presenta alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, una relazione con cui aggiorna gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, nonché una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilisca le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definisca il piano di rientro verso l'obiettivo programmatico, commisurandone la durata alla gravità degli eventi di cui al comma 2. Il piano di rientro è attuato a decorrere dall'esercizio successivo a quelli per i quali è autorizzato lo scostamento per gli eventi di cui al comma 2, tenendo conto dell'andamento del ciclo economico. La deliberazione con la quale ciascuna Camera autorizza lo scostamento e approva il piano di rientro è adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

4. Le risorse eventualmente reperite sul mercato ai sensi del comma 3 possono essere

utilizzate esclusivamente per le finalità indicate nella richiesta di cui al medesimo comma.

5. Il piano di rientro può essere aggiornato con le modalità di cui al comma 3 al verificarsi di ulteriori eventi eccezionali ovvero qualora, in relazione all'andamento del ciclo economico, il Governo intenda apportarvi modifiche.

6. Le procedure di cui al comma 3 si applicano altresì qualora il Governo intenda ricorrere all'indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite finanziarie al fine di fronteggiare gli eventi straordinari di cui al comma 2, lettera b).

2. Il testo della "relazione" governativa con richiesta di autorizzazione è, per esteso, rinvenibile a questo link della camera dei deputati. 

La "cronaca" di ciò che è avvenuto in sede di approvazione della relazione, fatta proprio dalla maggioranza parlamentare con l'aggiunta del gruppo di Forza Italia e "Ala", è riportata qui (tratta, a titolo paradigmatico, dal FQ). 

Si noti che il mercoledì, giorno delle votazioni separate ma consecutive di entrambe le camere, in barba alla mancata riforma costituzionale monocameralista (dichiaratamente) "imperfetta", sì è registrata la consueta eccezionale rapidità di ratifica delle decisioni assunte dal governo: secondo quella formula che viene definita "governabilità" e che chiude in partenza, nella sede parlamentare, ogni minimo dibattito approfondito sul "merito" dei provvedimenti proposti. 

Così come, s'è visto, avviene regolarmente, da decenni, per le leggi di ratifica dei trattati europei, com'è avvenuto per il pareggio di bilancio, votato con maggioranza dei 2/3 ai fini della revisione costituzionale (v. p.2) prima ancora della formale ratifica del trattato intergovernativo relativo al "fiscal compact"!

3. Si vota "a scatola chiusa" ( e persino si dichiara, nel farlo, "senso di responsabilità") e poi, semmai, di fronte agli effetti dei provvedimenti deliberati in fretta e in furia, - mediaticamente sbandierati come efficienti, sempre corrispondenti a "stati di eccezione", continui e incontestabili, invariabilmente collegati "a monte" a qualche disciplina vincolante di fonte €uropea-, si fanno, negli anni successivi, delle contraddittorie e parziali "prese di distanza"...

E questo sebbene, - o meglio: in perfetta coerenza con tale trend della governance economico-fiscale italiana, ormai delimitata ad applicare regole strettamente predeterminate dalle fonti UEM-, il voto sia stato preceduto, alla Camera, "dalle repliche del ministro dell’Economia Pier Carlo Padoan in merito alla relazione di martedì, che sono state rivolte a un’aula semideserta, vista la presenza di solo una quarantina di deputati".

4. Non dovrebbe quindi sfuggire, all'elettore italiano che ha subito l'impoverimento sistematico determinato dallo stato di eccezione, €urodichiarato a partire (almeno) dal 2007, - quando Padoa-Schioppa già poneva l'obiettivo di raggiungere entro un biennio il pareggio di bilancio, considerando tale obiettivo come "un'ipotesi espansiva"(!)-, quanto ciò possa valere, in termini di cosciente deliberazione del parlamento, per di più adottata a "maggioranza assoluta dei rispettivi componenti". 

Una maggioranza rafforzata richiesta, da una legge specificativa di un obbligo derivante dal fiscal compact, per il rilascio dell'autorizzazione a operazioni finanziarie pubbliche che determinano un maggior fabbisogno, cioè lo sforamento del tetto programmatico del deficit, e l'aumento del debito pubblico.

E dunque si tratta di un provvedimento ("autorizzazione") dall'enorme impatto sulle politiche e manovre fiscali dei prossimi anni.

5. Ma il problema (democratico e di "merito") dell'assenza di un qualsiasi serio dibattito parlamentare scaturisce dal raffronto tra la norma applicata e il contenuto della relazione in base a cui s'è rilasciata l'autorizzazione.

Svolgiamo alcune sintetiche osservazioni sui punti più eclatanti (che si assommano all'aula semideserta in sede di pseudo-dibattito preliminare):

5a) presupposto legale dell'autorizzazione era il presentarsi di "eventi eccezionali". 
Per "evento" si intende, secondo elementari principi giuridici, un fatto-effetto finale, già manifestatosi nella realtà materiale, come conseguenza di una serie di antefatti, altrettanto evidenti e connotati da una oggettiva gravità, coscientemente percepibili da qualunque soggetto, in base alla normale conoscenza della realtà (c.d. fatto notorio, come oggetto di una "scienza" del fatto non tecnica ma improntata al "senso comune").

Ma il governo, nella sua relazione, esclude che si sia in presenza di un tale fatto-evento. Viene invece espressamente affermata una cosa diversa: le perdite del sistema bancario sono dette "solo ipotetiche" e si propone una interpretazione "curiosa" del concetto legale di "eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie..." (art.6, cit, comma 2, lettera b)). 

Si dice infatti, nella Relazione, che possa anche trattarsi di 

"casi che si riferiscono a una situazione non già materializzata, ma a una previsione dell'impatto sulla banca di uno scenario in cui si verifichino determinate condizioni macroeconomiche".

"Condizioni macroeconomiche"? Proposte come "previsioni" ipotetiche e future e, dunque, non relative a "eventi straordinari" in corso come richiesto dalla norma? 

E poi: quali "specifiche" condizioni macroeconomiche? E, soprattutto, in conseguenza di quali meccanismi (che non siano la mera applicazione delle regole dell'Unione bancaria innestata sulle politiche economico-fiscali dettate dallo stesso fiscal compact, poste sinergicamente alla base delle insolvenze diffuse nell'economia reale)?  

Curiosamente, non una parola viene detta in parlamento sulla evidente contraddizione di questa interpretazione rispetto alla lettera ed alla ratio della norma.

5b)  Ed infatti, l'assenza di queste indicazioni nella relazione, conduce ad una seconda evidente violazione dell'art.6 e della disciplina del procedimento di "autorizzazione": non solo vengono, già in prospettazione, esclusi degli "eventi straordinari" "già materializzati", ma la relazione avrebbe dovuto essere "specifica", cioè giustificare e dettagliare questi NON ipotetici eventi: lo dice chiaramente il comma 3 dell'art.6 sopra riportato;

5c) la Relazione, (e la conseguente approvazione parlamentare), poi, difetta di un presupposto che non può che considerarsi essenziale: gli "eventi", non ipotetici, sono fronteggiabili con questo strumento di eccezionale "sforamento" del fabbisogno-deficit "sentita la Commissione europea": in altri termini, occorre il suo PREVIO, e non successivo parere; da considerarsi vincolante, poichè si tratta di operare uno "scostamento "temporaneo" del saldo strutturale (id est; deficit strutturale) dall'obiettivo programmatico" che, a sua volta, deve essere già oggetto di un'approvazione della Commissione stessa. 
E tutto questo, in base alle regole del c.d. two-pack (recentemente persino rese più stringenti, con lo European Fiscal Board, in termini di potere approvativo della Commissione UE in sede di sorveglianza di bilancio sui singoli Stati dell'eurozona).

La Commissione, dunque, non pare essere stata previamente sentita; altrimenti la Relazione avrebbe menzionato uno specifico atto di assenso o di approvazione, e, logicamente, tale atto della Commissione avrebbe  dovuto essere allegato alla Relazione governativa, per una corretta approvazione parlamentare.

5d) Quanto appena detto non è affatto un particolare secondario: esso si collega con un altro requisito che deve, per l'art.6, caratterizzare la obbligatoria "specificità" della richiesta di autorizzazione al Parlamento: la definizione di un "piano di rientro". 

Questa "definizione" deve essere logicamente contestuale all'approvazione, altrimenti la deliberazione delle camere sarebbe priva di una completa conoscenza dei presupposti e degli effetti della propria "autorizzazione" che perde, in tal modo, ogni valore di completa e cosciente formazione della volontà deliberativa. 

La stessa "consultazione" preventiva della Commissione, a sua volta, non potrebbe avere il suo dovuto oggetto specifico, (e cioè legalmente determinato, nelle forme dettate dalla legge nazionale e dalla disciplina UEM sulla sorveglianza di bilancio), in assenza della chiara delineazione di un piano di rientro, delle sue misure fiscali e dei tempi della loro realizzazione.

5e) D'altra parte, venuta a mancare la "già" avvenuta verificazione di eventi straordinari con carattere di attualità, posto che la Relazione espliticamente parla di "eventi ipotetici" e di ipotesi che (forse) si verifichino determinate (ma assolutamente imprecisate) "condizioni macroeconomiche", non era possibile sottoporre al Parlamento e né, ancor prima, alla Commissione UE, un piano di rientro la cui "durata" fosse "commisurata" alla "gravità degli eventi" (prospettati come ipotetici e di cui, perciò, non è proprio possibile valutare in ipotesi, secondo la Relazione, la stessa "gravità").

6. L'insieme di queste violazioni della legge invocata, cioè la mancanza di atti presupposti e di contenuti minimi essenziali, possono far ritenere che l'autorizzazione rilasciata dalla camera sia affetta dal vizio della "nullità", cioè dalla carenza di elementi essenziali della procedura e dell'atto finale, tali che esso non potrebbe produrre l'effetto tipico per cui è dalla stessa legge predisposto.

Siamo infatti di fronte a un'atipica competenza delle due Camere: questa "autorizzazione" non ha natura di voto su una proposta o un disegno di legge e non porta all'emanazione di norme c.d. primarie (cioè fonti legislative). 

Si tratta di produrre, per un singolo caso concreto (e per definizione scisso da un'applicazione "ripetibile"), un effetto abilitativo delle future potestà di proposta normativa del governo, presumibilmente attivate con un decreto-legge (anche su questa prospettiva la Relazione tace); tale attività governativa di successiva proposta legislativa, a sua volta, dovrà indicare le proprie fonti di copertura finanziaria; che però dovrebbero essere conseguenziali al quadro delineato dal "piano di rientro" oggetto dell'autorizzazione parlamentare presupposto di tale futura attività normativa.

7. Insomma, in termini giuridici, si tratta di una funzione amministrativa, autorizzatoria, spostata, in ragione del suo oggetto (scostamento dagli obiettivi programmati di fabbisogno-deficit, e resi impegnativi verso l'UEM con la loro approvazione da parte della Commissione, non previamente "sentita"), al livello di organi legislativi e di indirizzo politico.

Ma anche per tale "funzione amministrativa", accuratamente procedimentalizzata, sia pure atipica con riguardo al livello del soggetto decidente, vale il principio generale posto dall'art.21 septies della legge sul procedimento n.241/1990: 

"Art. 21 -septies. (Nullità del provvedimento) 1. È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge".

7.1. Tale disposizione non è ad applicazione delimitabile ai soli procedimenti amministrativi strettamente ascrivibili alla sfera dell'apparato esecutivo-amministrativo: essa è essenzialmente ricognitiva di un pacifico principio generale del diritto nazionale. 

A meno che non si considerino:

a) l'espressa esclusione di un'oggettiva ricognizione del presupposto (attuale) di un "evento straordinario";

b) la mancata "audizione" della Commissione UE (in funzione autorizzatoria preventiva, in base all'ovvio principio del contrarius actus o comunque della unitarietà del suo potere autorizzativo, ordinario e derogatorio);

c) l'indeterminatezza assoluta dell'oggetto autorizzato per conseguente assenza della precisazione di un "piano di rientro" (e della sua durata e modalità);

d) la non "specificità" della richiesta governativa;

delle mere carenze "non vizianti" della fattispecie autorizzatoria e non il difetto dei suoi elementi essenziali (che non si capirebbe quali allora possano essere, in base alla previsione normativa).

E, inoltre, a meno che non si consideri che il ruolo presupposto della Commissione, dettato dalla sua chiara attribuzione legale (per trattato e per previsione dello stesso art.6), alla vigilanza approvativa del quadro di bilancio fiscale degli stati appartenenti all'eurozona, sia indifferente rispetto alla stessa attualità e operatività dell'attribuzione (a chiedere l'autorizzazione) propria del governo.

Si potrebbe cioè dubitare che l'attribuzione stessa sia giuridicamente attuale e operativa, configurandosi un'ulteriore ipotesi di nullità dell'autorizzazione parlamentare.

8. Ma, in conclusione, volendo deragliare da questo quadro di legalità, europea e nazionale, la richiesta del governo e l'autorizzazione delle camere, potrebbero essere assunte come una rivendicazione di sovranità nazionale, legittimamente richiamabile a condizione che si invocasse la fonte costituzionale della stessa, come prevalente sul diritto "europeo" (in particolare l'art.47 Cost.), che si intende applicare e che viene richiamato dalla stessa relazione.

8.1. Ed allora è contraddittorio, se non addirittura "ossimorico", procedere, senza aver sentito la Commissione (!), a richiedere l'autorizzazione "autocertificando", - cioè al di fuori di un pronunciamento di competenza della Commissione-, che la richiesta sia "in linea con quanto previsto dalla direttiva 2014/59/UE e dalla Comunicazione della Commissione europea relativa all'applicazione dal 1° gennaio 2013 delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (c.d. Banking Communication)".

Come abbiamo visto, non solo questo "essere in linea" è altamente problematico, alla luce delle posizioni già manifestate dalla Corte UE e dalla Commissaria alla concorrenza Vestager, ma, (con assoluta certezza in ordine alle "attribuzioni"), fare una simile valutazione di osservanza del diritto europeo spetta solo a tali organi e istituzioni UE-M.

8.2. Tutto questo risulta certamente atipico e oggettivamente "improcedurale", e c'è da temere fortemente che la Commissione possa intervenire a sanzionare i provvedimenti assunti in attuazione di tale "autorizzazione" ove, in alternativa, non provveda ad un'autorizzazione ma accompagnata da pesanti "condizionalità".  
Sotto il profilo del "rientro", infatti, il maggior indebitamento autorizzato, agli occhi della Commissione, risulterà un fenomeno del tutto analogo a quello della concessione di un prestito da parte dell'ESM che, come insegna il caso della Grecia, è accompagnato dall'imposizione di dettagliate e pervasive condizionalità su tutto il fronte delle politiche fiscali pubbliche del paese "indebitatosi" in via straordinaria.

E questo in aggiunta alla correzione dei conti pubblici, e quindi dello stesso fabbisogno strutturale programmato, che, come abbiamo visto, la Commissione ritiene già non rispettato quanto al saldo ed alla sua idonea copertura, per il 2017, (quindi a prescindere da questo ulteriore intervento di "sforamento"), e in conseguenza del quale, sempre autonomamente dalla crisi bancaria, la Commissione stessa si accinge (qui. p.4) a chiedere, entro la fine di marzo, "misure" correttive per circa 15-16 miliardi di euro.